刘军宁：市场经济与制度治国

　　在二十世纪世界上为数不多的试图彻底回避市场经济的国家中，中国无疑曾经是其中最执著的之一。然而，自1978年中共十一届三中全会决定在农村实行联产计酬承包责任制、到1992年十四大正式宣布以市场经济取代计划经济，再到中共十五大正式宣布并已在全国普遍展开对公有制进行重大的改造，市场经济在中国的确立已是历史的必然。
　　既然市场经济在中国是不可逆转的进程，中国人对市场经济的选择是义无反顾的选择，那么，市场经济在中国的确立就必然要求作出相应的政治体制改革与之相配套。否则，市场经济在中国就可能半途而废。与市场经济相配套的政体改革在内容上是多方面的。其中，市场经济在中国的确立要求在治国方式上实现由政策治国向制度治国的转变却是一项常常被忽略的重要内容。
　　处于由计划经济向市场经济的转变过程注定会同时在治国方式上经历一场相应的深刻变革。这种变革的实质，是由领导者借助依照自己意志制定的政策治国转向依靠经过正当程序产生的制度、法律来治国。政策治国是指在处理社会、经济、政治等公共事务时主要以政策、而不是借助制度和法律为主要的施政手段，通常流行于非市场经济的体制中。政策治国有其自身的利弊。其优势是使政府容易作出灵活的反应，而且执行起来果断、迅速、高效，不仅可以不受以往政策的约束，甚至可以轻而易举地冲破任何现行的法律的羁拌。其缺陷是：法治厥如，法制薄弱，机构庞杂，行政裁量权过度，放则乱、收则死，政策决定可以任意更改，权大于法，以言代法，社会经济上实行指标管理，用行政手段干预具体经济活动，政治制度化程度低。由于权力不受制度约束，上级的政策易受到下级对策的抵制。所以，政策的手段一旦使用过度，弹性过大，政策变化过多过快，就会使人们失去对政策的信赖，导致政策失效，从而使政策治国失去其高效率的优势，这就造成政策与制度作为治国手段的双重缺乏。政策治国的另一缺陷是由于缺少制度上的纠错机制，一旦政策不对路，实施的效率越高，不良的后果便越发严重，以至难以弥补。如五、六十年代的人民公社化运动、大跃进、不节制生育等政策不仅在执行中是高效的，而且后果是灾难性的。由于政策治国下长官意志高于一切，并且有权对社会生活各个领域横加干预，所以这种治国方式与中国正在实行的市场经济是格格不入的。
　　政策治国的经济基础是计划经济，政治基础是高度的中央集权。所以，政策治国的实践不适合市场经济的需要。比较适合市场经济的治国之道是制度治国，即主要依靠制度和法律来治理国家。政策治国并不意味着完全排斥制度。制度治国也并不意味着完全不借助政策。只是在这两种制度模式之下，政策与制度各自所扮演的角色不同，政策与制度的关系不同。
　　在政策治国的模式下，政策凌驾于法律和制度之上，并可根据前者的需要对后者作任意的修改。在制度治国的方式下，则实行的是程序政治，制度与法律高于政策，更高于长官意志。政府的行为及政策制定不得逾越制度和法律，且得遵守正当的法律程序。如果说，政策治国是人治的主要标志，那么制度治国则是法治的必然要求。如果说，在政策治国之下，制度与法律服从政策和长官意志，那么，在制度治国之下，政策和长官意志则必须服从法律。靠制度治国，权力受到制度和法律的约束，避免了长官意志的一意孤行，故不容易出错，即使出错，也可凭借制度的力量及时得到纠正。制度治国避免了政治权力对社会经济生活的任意干预，且易保持政策的协调性与连续性，这就为市场经济的发展提供了稳定、适宜的政治制度环境。在制度治国的模式下，法律与制度高于政策，后者不得逾越前者为其划定的界限。所以，可以说制度治国是市场经济的必然要求。同时也可以发现，若以综合效益来衡量，制度治国远远优越于政策治国。
　　制度治国的核心内容是政府（管理经济）行为的高度制度化，尤其是政府决策行为的高度制度化。与制度治国一样，制度化与法治是一致的，制度化不仅要求法律制定的正规化和民主化，而且要求人们遵守和执行这些法律规章。它涉及到授予某些政府机构以一定的功能和权威（如立法机关），又要求人们遵守这种权威。它把正式的决策摆在十分重要的地位以保证决策按照这种正式的程序持续地进行下去。宪法是实现政治制度化的主要手段之一。它可以授与或规定、限制（各级）政府的权力，及政府机构的活动原则，同时还规定社会的发展方向和目标，并以这种形式为政府提供合法性。政治制度化的程度是政治稳定和安定的主要因素之一。
　　落实现代市场经济下的行为规范是要在制度层次上创立一个经济利益上中性的现代国家；在经济层面上，维持一个充分自由的私人领域。政府对各种具体的利益争夺应保持中性的立场。政府必须提供规则以使市场得以运转，保护财产权和经济自由，以及对规则的有效执行以维持稳定的商业环境以增进投资的成功。同时，对经济与效率方面的技术考虑应多于对意识形态和政治因素的考虑，应把技术问题与政治问题分开。现代市场经济下的政府治国方式正是属于技术领域的问题。所以，在这方面进行变革更应毫不犹豫。
　　在市场经济中，国家与政府是经济行为规则的制订者、实施者和看护者、纠纷的仲裁者。有害的任意干预，政出多门，政策多变，封闭的政策制定过程增加腐败和浪费的风险。发展国家特有的慢性病之一是，越缺少制度能力，越用政策代替制度。
　　在目前，中国向市场经济的过渡要求政府发挥更大的组织、指导、协调作用。但政府在发展经济中的重要性并不意味着要一味扩大政府的权力，加强对经济事务诸领域的干预，而是尽力缩小政府干预的范围，进一步实现国有企业的民营化和股份化，进一步向普通民众开放经济，通过宪法、法律和公平的司法切实保障公民的财产权利和经济自由。
　　在现代市场经济下的政府行为中，妨碍政府驾驭市场及管好经济事务的关键是政府的制度能力，因此，管理经济水平的改进取决于制度建设与制度创新，取决于由政策治国转向制度治国的决心和效果。另一方面，注重制度必然要关心制度环境。没有适宜的环境，制度不可能发生有效的作用。没有制度，政策不可能得到有效的推行。制度化的前提是法律制订的规范化和民主化，是法律对所有的官与民具有同等的约束力。制度治国要求政策制定者遵守法律规定的制度，要求决策体制和决策行为的制度化，并接受社会各界与舆论的广泛监督。制度化的目的是要通过治国方式的高度制度化来促进社会的现代化经济发展。从宏观层次上看，制度治国与法治、宪政高度相关，是现代民主政治在治国方式的具体体现。因此，向制度治国方式的转变与向法治、民主、宪政的过渡是密不可分的。既然由非市场经济向市场经济的转变是不可避免的，那么，在政府管理市场经济的行为规范上由政策治国向制度治国的转变也是不可避免的。所以，在治国方式上，实现由政策治国向制度治国的转变，是建立市场经济的必然要求，因而也是中国政治体制改革的应有之意。
　　在现代市场经济下的政府行为中，妨碍政府驾驭市场及管好经济事务的关键是政府的制度能力，因此，管理经济水平的改进取决于制度建设与制度创新，取决于由政策治国转向制度治国的决心和效果。另一方面，注重制度必然要关心制度环境。没有适宜的环境，制度不可能发生有效的作用。没有制度，政策不可能得到有效的推行。制度化的前提是法律制订的规范化和民主化，是法律对所有的官与民具有同等的约束力。制度治国要求政策制定者遵守法律规定的制度，要求决策体制和决策行为的制度化，并接受社会各界与舆论的广泛监督。制度化的目的是要通过治国方式的高度制度化来促进社会的现代化经济发展。从宏观层次上看，制度治国与法治、宪政高度相关，是现代民主政治在治国方式的具体体现。因此，向制度治国方式的转变与向法治、民主、宪政的过渡是密不可分的。既然由非市场经济向市场经济的转变是不可避免的，那么，在政府管理市场经济的行为规范上由政策治国向制度治国的转变也是不可避免的。所以，在治国方式上，实现由政策治国向制度治国的转变，是建立市场经济的必然要求，因而也是中国政治体制改革的应有之意。