王霄：从北京人口失控谈北京发展危机

　　2004年末，北京全市常住人口（在京居住半年以上人口）1492。7万人，比上年末增加36。3万人，增长2。5，增幅提高0。2个百分点。北京人口控制再次成为社会关注的焦点。继年初北京“两会”上市政协委员、人大教授张惟英提出控制进京人口后，近日市人大常委晏懋洵先生提出“可以考虑提高学历水平或采取经济手段等方式”控制进京人口。虽然以上两位的意见遭到京外人士的猛烈抨击，但得到了较多北京市民的响应，据2005年3月“友邦顾问市场调查”机构的调查，42。5的北京人认为应该控制外来人口的数量，而表示应该积极接纳的比例为32。1，另外25。4的人没有明确表态。
　　另据北京2004底新通过的规划，到2020年，全市人口将达到1800万人。显然这个规划和北京历来的规划一样，是一个纸上谈兵的东西。如果按照目前这个势头，到2010年，1800万人就会突破。
　　北京城市人口快速膨胀，带来了一连串重大的问题，弄不好，会关系到北京是否迁都。因此，引起了国人的高度重视。
　　一、中央国务院五次要求为什么控制不了北京人口？
　　从1980年以来，党中央、国务院和中央书记处，关于北京城市建设的方针和规划曾经做过五次书面的指示和批复（不算这一次新规划的批复），其中对北京城市人口有明确规定就有两次，分别是1983年和1993年对北京市城市总体规划的批复。其中，1983年的批复具体要求到2000年全市常住人口控制在1000万人左右，市区人口控制在400万左右。1993年的批复中要求到2010年，北京市常住户籍人口控制在1250万人左右（其中市区控制在650万人左右）。但是，这两次的要求都被突破。2000年，北京市的常住人口实际为1381。9万人；2010年1250万人的控制目标实际上在1998年就被突破（1300万人）。而预计北京到2010年的常住人口为1550万人。
　　仅从人口控制来说，北京市历来的规划都是失败的规划。
　　为什么失败？
　　最根本的原因，是北京城市定位发生了错误，或者说，是北京市的发展偏离了中央规定的目标。具体说，是北京不恰当地抓住经济中心不放。
　　控制北京人口仅是一个指标性的东西，关键是北京的城市定位。1980年4月，中共中央书记处在关于首都建设方针的四项指示中提出，北京“不是一定要成为经济中心”。1983年7月14日，中共中央、国务院在对《北京城市建设总体规划方案》的批复中更是明确指出，北京是“全国的政治和文化中心”。
　　为落实这个北京的定位，中央提出两大战略调整措施：
　　1北京要“控制工业建设的规模，今后不再发展重工业”。1980年、1983年中央、国务院的意见和批复中明确提出这一点。1993年10月6日，国务院在对《北京城市总体规划》的批复中重申：“北京不要再发展重工业，特别是不能再发展那些耗能多、用水多、占地多、运输量大、污染扰民的工业。市区内现有的此类企业不得就地扩建，要加速环境整治和用地调整。”北京的经济发展要“突出首都的特点，发挥首都的优势，积极调整产业结构和用地布局，促进高新技术和第三产业的发展，努力实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。”
　　2从京津冀区域经济与社会的整体发展考虑北京的产业和人口转移。中共中央、国务院1983年批复中指出：“北京的经济发展，应当同天津、唐山两市，以及保定、廊坊、承德、张家口等地区的经济发展综合规划、紧密合作、协调进行。”同时提出，要向全国输送人才，支援各地建设。
　　但是北京的两次规划在具体实施过程中，对“全国政治、文化中心”的定位，出现了严重的错位，在落实中央两大战略调整措施中，也出现了另搞一套的现象。
　　首先是对北京的城市定位，北京市的一些领导同志是有不同看法的。北京社科院的高起祥先生在一次研讨会上透露说：“在表面上，大家好象没有什么不同看法，没有人不赞成中央关于北京城市性质功能定位的指示。但在实际工作里头，认识上和实践上，都有很大差距。首先对于政治中心和文化中心的理解就不一样。我在市委的会议上曾经讲过，在认识上还有很大分歧，需要进一步统一思想，当时市委市政府的领导都惊讶了，问我哪一级的认识不一致，我说首先市委、市政府领导班子认识就不一致。因为有些领导同志直接讲过这样的话，咱们现在不叫经济中心，但是咱们现在搞就搞不叫经济中心的经济中心，不叫金融中心的金融中心，不叫商业中心的商业中心。还有的认为，政治中心和文化中心还需要建设吗？北京已经是了。只要党中央、国务院在北京，北京就是全国的政治中心；北京已经有了那么多高等院校，有了那么多科研机构，中央各部委的研究机构也都在北京，那么北京已经是文化中心了，就不需要建设了。因为存在着种种思想上、认识上的不一致，在实践上，北京在很多方面的工作，没有真正按照中央关于北京城市性质功能定位全国的政治中心和文化中心去建设和发展。”关于这一点，其实北京市的领导同志在公开的场合中，也多次遮遮掩掩地说出来了。比如1988年1月，时任北京市委书记的李锡铭在中共北京市第六次党代会的报告中说，虽然“首都是全国的政治中心和文化中心，”但“在我们的工作中，也必须牢固树立发展生产力的观点。”
　　在这样的认识下，中央国务院的两大调整措施自然不能贯彻落实。从第一点“控制工业规模、不再发展重工业”上说，北京市从上世纪80年代以来，各种工业项目不加选择、不加限制地纷纷上马。北京原有的工业结构的调整，由于在相当长的阶段只采取了加法而不是加减法并用（即主要是发展薄弱的产业，同时并未压缩应当压缩的产业），所以工业规模不但没有控制住（北京工业总产值的增长速度一直在两位数），而且重工业在继续发展。如化工、冶金两个行业在80年代末的净产值、利润还占到整个工业的40左右。北京过去搞老三件自行车、缝纫机、手表；老三件不行了，上新三件，上彩电，上冰箱，上洗衣机；新三件又不行了，新的经济增长点确定为上汽车，上电子，上设备，上新型建村。到了90年代，北京更是积极地发展工业，兴建了北京经济技术开发区和诸多的、不同等级的工业园区，后来又搞了“一区七园”的中关村科技园区，以优惠政策吸引国际大企业和国内企业入驻北京，而且成果显著。仅从外资企业看，截止2002年11月，北京市累计注册的外商投资企业已有9175家，投资总额455亿美元，实际直接利用外商投资191。9亿美元。其中，跨国公司在北京设立的投资性公司119家，地区总部20家，研发机构50多家，外商驻京办事机构7976家，世界500强企业已累计有159家在京投资。据北京市外经贸委官员透露，北京的外国商社和代表处数量是全国最多的。而中国加入WTO后，外国商社和代表处更以平均每天两家的速度加快进驻，外资企业日均批准登记注册3家，获得进出口经营权的进出口公司为日均两家，世界500强企业仅在中关村设立的研发中心就迅速增加了20多家，投资额增加了一倍多。
　　在积极发展工业和贸易的同时，北京大张旗鼓地争建全国的甚至国际的“金融中心”。北京不但建设了“金融街”，而且在与上海的竞争中，保住了中国人民银行和全国各大金融及保险机构总部所在地的龙头老大地位。
　　从第二点“与京津冀区域经济与社会的整体发展考虑北京的产业和人口转移”看，没有很大的进展。京津冀产业同构化严重，你搞汽车，我也搞汽车；你搞化工，我也搞化工；你搞电子，我也搞电子。区域经济发展“综合规划、紧密协作、协调发展”的目标没有实现。北京一直不承认天津是华北经济中心的地位，与天津争项目、争资金、争市场。
　　正是由于北京在经济发展中铆足了劲头，所以，北京的经济中心地位在这二十多年中不但未见削弱，反而得以强化。在整个区域经济发展中，北京虽然也产生了相当的辐射作用，但极化效应即磁吸作用更加显著。在这里特别要提到北京错过了上世纪80年代至90年代初的一次转移产业和人口的历史机遇，即当时国家搞了四个经济特区和十四个沿海开放城市，在京津冀地区，只有天津和秦皇岛两个对外开放城市，当时北京出现了史无前例的人口外移的趋势，北京人第一次不再把北京户口当回事，纷纷奔向特区和沿海开放城市淘金。但是，这一次人口转移很快就随着北京巩固自己的经济中心地位的态势的出现，以及全国当官的重新吃香而式微。
　　终于，在这一风潮的推动下，北京出现了历史上从未有过的大规模扩张，众多郊区县被改成辖区，城市像摊大饼一样无约束地扩大，人口急剧增加，连续突破了1983年和1993年两次制定的人口计划，并且还在急速地膨胀中。有专家哀叹：“现在北京首都的个性化失色了，首都的功能弱化了，道路拥挤、城市污染、郊区农民大量失地、古建筑被破坏的现象，都是史无前例的。北京市的盲目发展，给北京市和中央财政带来了极大负担，城市基础建设跟不上工业和人口膨胀的需要，城市基础设施建设几乎成了北京市财政负担的无底洞。在这种形势下，导致北京市建成区、功能区过度集约，建城区的人口密度已经远远超过伦敦等国际大都市，城市中心向外低效蔓延的矛盾相当突出，北京市曾规划建成14个卫星城的目标，未能实现。”
　　二、北京人口失控的深层次分析
　　北京人口的失控，当然与北京市领导人的失误有关，但并不能仅仅归咎于北京市领导的失误。它背后有深刻的经济与社会发展规律和国家因素。
　　1北京工业发展是多种因素的共同推动。
　　首先，北京已有的工业规模、格局有自我发展的冲动和能力。建国后，在把北京“变消费城市为生产城市”的改造中，完全是靠行政手段，创造了一个奇迹。到上世纪90年代初，国家统计的工业门类是164个，北京拥有的工业门类147个，占90以上。而北京的工业产值占到了全国的130。北京在那时是一个实实在在的经济中心。依托这样一个规模和格局，北京的工业发展有着相当良好的基础和条件。
　　其次，北京工业发展符合北京就业和财政的需求。北京从事工业生产的劳动力，占劳动力总数的40以上。这个比例，远远高于上海、天津，当然，更高于发达国家的很多城市。发展工业不但可以解决新增劳动力就业的需求，而且转移工业也会带来原有劳动力重新就业的压力。从财政上讲，北京的工业为财政提供了巨大的贡献。首钢的停产或搬迁之所以迟迟不能定案，就是因为首钢对北京财政及社会的综合贡献。曾经有北京市领导这样评价：首钢对北京的社会贡献额每年为60亿元，其中包括上缴财政收入20亿元，支付工资及劳动保险费20亿元，福利性支出、培训及贷款利息等20亿元。虽然我一时查不到首钢的贡献占北京市财政收入的份额，但仅从石景山区的情况来说，首钢的增值税、个人所得税一部分留在石景山，就占了整个区财政的60以上。做为一方领导，就业和税收的考虑无可厚非。
　　再次，北京工业发展也符合国家发展的目标。上世纪后二十年，正是中国要实现两步走、奔小康的关键时期，北京工业占了全国工业总量的130，其份量至关重要。国家的发展需要北京的工业发展，北京工业发展支持了国家的目标。因此，就在中央和国务院眼皮底下，北京工业的发展并未引起他们的更多不安。而这种默认甚至是赞许（邓小平先生在上世纪九十年代在视察首钢时对其争创“年产千万吨钢”的规划就大为赞赏），成为北京工业发展和保持经济中心的重要因素。
　　2国家的有关政策和某些部门的既得利益考虑巩固了北京的经济中心地位。
　　从政策上说，最重要的就是“分灶吃饭”的财政包干政策。从八十年代中期中国实行的这一政策，在大大调动了地方发展经济的积极性和强化地方负责意识的同时，也强化了地方利益，其消极后果之一就是普遍出现的“地方封锁”与“以邻为壑”。不独北京，所有地区在发展中都在打自己的经济小算盘，信奉“肥水不流外人田”，不能按照项目合理化和区域整体协调来考虑经济发展问题，每个地方政府领导人的最终目的一是GDP挂帅的政绩，二是包干体制下的财政收入。应当说，在财政包干政策下的北京领导人的行为有其合理性。
　　从国家某些部门出于既得利益考虑而客观巩固了北京经济中心地位看，这一点特别体现在北京的金融中心上。北京要建金融中心，就要把中国人民银行和全国各大金融及保险机构总部留在北京，可这并不是北京自己能说了算的。但是，这些全国性的金融机构并不愿意从北京迁往上海，因此，不但保住了北京已有的金融格局，而且不断有外国金融机构在北京设立地区总部，
　　从而强化了北京的金融中心地位。
　　在其他如重大项目和经济、产业政策上，北京也得到了中央有关部门的支持，比如北京建国家级的经济开发区。还有一个独特的因素，支持了北京的经济中心地位，那就是北京的高考优势。极低的高考录取分数线，占尽了“首都”优势，吸引了众多的经济项目落户北京和众多国内企业家和海外人士到北京投资创业，而北京给了这些财富人士以相当的政策优惠。北京的“高考移民”到底有多少，我估计不会是小数。
　　3中国社会的进步使北京人口提速。2000年后，与全国同步，北京放松了对户籍的控制，这以后北京人口的增长出现了加倍的趋势。实际上从上世纪90年代起，北京市人口规模的扩大主要就是机械迁入和外来流动人口的大量增加，北京外来人口已经成为增量的主体，19912004年，在全市增加的人口中，外来人口占到63。而这一趋势在新世纪更显突出。北京是全国人民的北京。外来人口更加自由的进入北京，并成为常住人口，是有其经济和社会规律的，这也是一个进步的社会指标。
　　回顾历史，北京人口失控的事件，给我们以深刻的启迪。这一事件的发生，既有必然的一面，也有我们工作失误的一面。在中国现代化建设事业中，如何适应社会与经济发展的客观规律，同时给以因势利导，使事物向着更加合理和科学的方向发展，减少发展的代价，是对中国共产党和中国政府的一个严峻考验。从这一事件中，我们应当汲取丰富的经验教训。
　　三、北京发展的趋势
　　北京人口的失控，已经带来严重的后果。仅从经济上算帐，北京二十年的现状发展创造出的效益，未必抵得上南水北调的巨大投入。如果从生态、人民的幸福指数、北京的文物损失、土地损失等方面综合考虑，北京的现状发展到底是一笔什么帐，那更不好说。
　　北京的人口失控，将导致不可收拾的结局。其中最主要的是水资源的制约。2000年，北京人均可利用淡水资源仅为284立方米，是全国人均水平的18、世界人均水平的130，大大低于1000立方米人的重度缺水标准。北京市的用水需求比1949年增长了40倍，目前年用水40亿立方米，而2000年的来水量仅18亿立方米，需求已经超出了区域水资源的承载能力。为解燃眉之急，北京市大量开采地下水，透支子孙后代的“救命水”。过度超采地下水，致使北京平原地区已经出现2000平方公里的漏斗区。此外，每年还要从更为缺水的河北、山西地区调水。
　　万里等老一辈领导人和许多专家都指出北京有迁都的危险。而国家领导人既不想迁都，又不能使北京的人口降下来，终于下决心上争议大过三峡工程的“南水北调”工程。这个工程的静态总投资额大约为1548亿元人民币，大大超过了三峡工程。这一工程在2010年完工后，可每年向北京送水1015亿吨。
　　但是，如果在2020年，北京市拥有18002000万的人口，即便南水北调调来15亿立方米的水，北京的人均水资源拥有量也将由2000年的284立方米左右，降低到250280立方米。这意味着未来南水北调成果被北京市人口增长完全吞噬。问题的严重性在于，目前北京年供水量40亿立方米，其中一半以上靠地下水补给。北京市过度超采地下水，不但透支子孙后代的“救命水”，而且致使北京平原地区已经出现2000平方公里的漏斗区。15年后，北京还有多少地下水可采呢？
　　无论发达国家或发展中国家，其城市发展的成功经验或失败教训，都清楚地说明，在当前形势下，北京实行有效的人口规模调控，已关系着城市最终的发展命运。韩国人迁都，居然拿北京做例子，来说明其必要性。下面这句话并非危言耸听：北京人口仍然是影响北京发展甚至首都地位的首要问题，弄不好，迁都的问题还会提出来。
　　对于北京今后人口的发展趋势，有两种预测。一是北京新的城市规划预计人口在2020年达到18002000万人，一是有专家估计北京人口在达到1700万人后，会自然回落。我认为第二种预测是太乐观了，北京现在的人口在瞬间已经达到了1700万人。如果不加控制，北京人口在2020年甚或会超过2000万人，就如同前两次北京的规划都被突破一样。
　　控制北京人口，有许多的建议。现在能看到的建议如提高学历门槛，大多是舍本逐末，隔靴搔痒，不但解决不了问题，而且不具操作性。要控制北京人口，就要研究为什么人口机械增长，即为什么外来人口要到北京来。这里面有正常的部分，如中央国家机关工作人员的进入，北京文化科研事业发展需要的人才的进入，这些都压缩不了。能够压缩的，是北京经济中心所带来的人员的进入，以及其它北京不正常优势吸引的人员的进入。
　　只有北京坚决地放弃事实上的经济中心的地位，才能有效地遏制人口的失控。北京能下这个决心吗？国家能支持北京下这个决心吗？
　　比如，北京能否做到不做金融中心？中国人民银行和全国各大金融及保险机构总部迁往上海？
　　又比如，北京坚决放弃一般的制造业，将已有的制造业迁往外地？
　　一个首钢，就让北京犹豫了二十年。那么，问题不象首钢那么突出的其他制造业企业，北京能撒手吗？
　　如果以上北京和国家能够做到，那么还需要以下几个步骤：
　　调整北京行政区划。杨子实先生在《中国行政区划建议调整方案》中提出：“对于北京、天津以东、以北的秦皇岛、唐山、承德、张家口4个地级市以及京津中间所包围的隶属于河北廊坊的三河、大厂、香河3市县，我建议划归北京，组建一个首都特别行政区北京都，这样可有利于北京大都市辐射作用的发挥，促进京北、京东这一带相对落后地区经济的发展。为实现区划版图的完整，将天津蓟县也划入本行政区。原北京直辖市在行政级别上或领导级别上往往要高于其它行政区，但其区划范围偏小，与高配的行政级别很不相称，如果按这样的方案进行调整，北京都的面积达到11万多平方公里，人口达到3000多万，其作为首都行政级别高于其它行政区就显得顺理成章了。原设在河北省境内的部分中央直属单位及北京市属单位（如北戴河、最近迁到曹妃甸的首钢等）也摆脱了飞地状态的尴尬。”
　　国家教育部减少北京高考的政策优惠，减少北京的高考移民。仅以北大、清华为例，现在它们招生指标的10放在了北京，能否逐渐下降到5？以北京人口发展到1800万计，它占全国人口的比例不过1。2，5仍然四倍于它占全国人口的比例。
　　小结：北京的人口控制关系到北京的命运与前途。北京的人口控制要遵循经济与社会发展规律和公平原则。北京只有彻底放弃经济中心地位，并且从国家行政区划的调整方面予以考虑，控制北京人口才有可能。
　　后记：昨晚电视报道央行在上海建了第二总部。但愿这是一个良好的开头。
　　二五年八月十一日