贺大为：公共利益绝不应成为侵犯私权的挡箭牌

　　在上海市黄陂南路住了几十年的老教授吴彤舫怎么也没有想到，自己年届古稀竟不得已开始一场艰难的维权之旅。他的旧宅一幢多平方米的英国式洋房在年前被政府以“修建大型公共绿地工程”的名义征收，作价元平方米。但就在举家搬出不久，吴教授却发现，他家的房子并没有被拆掉建成市政绿地，而是被改作商用成了某开发商的售楼处。“这明摆着就是欺诈！”
　　吴教授的维权经历，成为当前人们对《物权法（草案）》第四十九条密切关注的现实例证：“为了公共利益的需要，县级以上人民政府依照法律规定的权限和程序，可以征收、征用单位、个人的不动产或者动产，但应当按照国家规定给予补偿；没有国家规定的，应当给予合理补偿。”
　　以此为依据的征地拆迁问题是近年来最为突出的社会问题之一。就在不久前，在河北定州，为强征建设用地，数百人持械袭击村民，湖南郴州多个村民阻止开发商拆迁为枪弹所伤征地拆迁已经成为一些民众最敏感的一根神经。在不少地方，商业需要被罩上“发展大局、社会稳定、地方形象”的光环，公共利益成为公权侵犯私权所持的令箭和幌子。全国人大常委会的不少委员认为，有必要尽快为公共利益进一步正本清源，以防止其被盗用和滥用。由于公共利益等相关问题还需要修改补充，物权法草案没有在十届全国人大常委会第十六次会议上如期表决。
　　“绕道”公共利益的拆迁骗局
　　半月谈记者曾调查过众多拆迁户，发现几乎所有的拆迁户都表示，如果真是为了市政建设的“公共利益”，他们不会阻拦；但以“市政建设”之名拆迁，却作为商业经营项目开发，变相掠夺居民房屋产权，老百姓不答应！
　　许多房地产开发商为了减少征地成本，想方设法借政府之手，打着“公共利益”的招牌，按“拆迁政策”变相转移房产权，开发商由此用远远低于市场价格的“补偿费”获得土地；如果拆迁户拒绝交房，有关部门则迅速跟进，以妨碍“公共利益”为由强制拆迁。在不少拆迁冲突中，政府还动用了公安、武警，甚至拘留、逮捕反对拆迁的群众代表。
　　“基于公共利益高于个人利益的原则，各国法律都赋予国家强制征收和征用私人财产的权力。需要强调的是，非公共利益不得强取公民财产。”法学专家高富平评价说，“那种打着政府‘公共利益’旗号、行商业利益之实的强制拆迁行为，实质上是对公民财产权不合法的侵犯。”
　　“‘社会公共利益需要’没有确切解释，往往可以被滥用。要有效防止‘公共利益’成为公权侵犯私权的幌子，就一定要区分社会公共利益需要和商业需要。”国内民法学权威、中国政法大学终身教授江平点评物权法草案第四十九条说，“属于公共利益的情形是无法列举的，但是可以从反面来说，凡是属于商业开发、以营利为目的的，决不属于社会公共利益。”
　　公共利益是个“筐”，招商引资里面装
　　“谁影响嘉禾一阵子，我就影响他一辈子”。为了快速建成“嘉禾有史以来最大的招商引资项目”珠泉商贸城，湖南省嘉禾县原县委书记周余武创造了这一颇能体现一把手权威的口号。在该项目拆迁旧城的过程中，嘉禾出台政策，要求全县公职人员配合做好被拆迁对象中自己亲属的拆迁安置工作。政府行为引发了众怒，甚至惊动了国务院，周余武等责任人应声落马。
　　“嘉禾事件”生动地反映了一些地方官员对“公共利益”的误解。客观地说，周余武不同于损公肥私的贪污腐败分子，“一阵子、一辈子”的理论固然谬误，但其初衷还是促进一方之发展。周余武的似是而非在于，他将地区的长远发展与招商引资等同起来，模糊了公共利益与商业利益的边界；另一方面，部分拆迁户的利益被当成地方社会经济的“发展成本”和“必要的牺牲”，非法强制拆迁从而取得了“正当性”。
　　含混的概念使得公共利益成了一个“政策筐”，商业开发、旧城改造、加快发展速度、提升经济指标等等，都和公益需要混为一谈。事实上，加大招商力度、优化投资环境固然是政府应尽之责，但如果以牺牲、侵犯公民的合法利益为代价，则背离了“发展经济为人民”的初衷，成为官员捞取政治资本、商人牟取巨额利润的手段，受损害的还是人民群众。
　　行政权力之滥造就公共利益之乱
　　“公共利益”侵蚀公民个体利益的实质是政府公权力对民众私权利的侵犯，正是一些地方行政权力的滥用导致了公共利益被滥用。
　　在不少地方，民众缺乏沟通、制约政府的渠道，而个体利益缺乏表达与救济的机制。表现在拆迁行为中，何时拆迁、怎么补偿、如何安置等，都是拆迁方说了算。对于政府和拆迁单位定下的方案，被拆迁户只能被动地接受。由于双方地位悬殊，不少拆迁合同不仅是“不平等条约”，还是“霸王协议”。由于缺乏有效制约，一些地方政府才会屡屡“越位”，滥用行政权力为开发商服务。
　　武汉大学法学院周佑勇教授则呼吁建立“利益沟通”的法律机制。“只有通过各种形式的沟通机制，政府与公众才能取得协调一致、彼此信任。”他指出，当前我国还迫切需要进一步完善听证、信访、复议和诉讼等各种制度化的沟通机制，行政执法也应尽量避免采用传统强制性的方法。
　　权利时代重置公权私利的边界
　　值得注意的是，虽然目前一些地方政府未能践行依法行政的原则，但征收征用对象不平则鸣，民众主体地位和权利意识正在强化。中央党校教授吴忠民分析指出：“国家、集体的利益不再是无条件地存在，个人也取得了自身的合理利益和合理空间。”随着保障人权和保护私产被写入宪法，中央提出以人为本、建设社会主义政治文明和构建社会主义和谐社会，公共利益与个体利益之间的关系正被重新定位。
　　关于征收征用的补偿安置的法律规定，被看作是公共利益与个人利益关系问题的延伸。这一规定的微妙变化颇具象征意义：首先，年宪法修正案在“征收征用”条款中增加了“给予补偿”的规定；其次，最近的物权法草案三审稿在二审稿“应当给予补偿”的基础上更进一步：“应当按照国家规定给予补偿；没有国家规定的，应当给予合理补偿，并保证被拆迁人、被征收人得到妥善的安置”。不少专家仍不满足于这种原则性的规定，民法学家王利明要求，应进一步明确怎样才是“合理”；江平则认为，市场经济下所谓“合理”应是“合乎市价”。这些立法的点滴变化，已然勾勒出公共利益与个体利益两者关系的发展趋势。（半月谈内部版2005年第8期）