梅丽红：集体领导与党政关系

　　一
　　集体领导是党的领导的最高原则之一。党的各级领导机关实行委员制的领导体制，“凡是涉及党的路线、方针、政策的大事，重大工作任务的部署，干部的重要任免、调动和处理，群众利益方面的重要问题，以及上级领导机关规定应由党委集体决定的问题，应该根据情况分别提交党的委员会、常委会或书记处、党组集体讨论决定，而不得由个人专断。”“在党委会内，决定问题要严格遵守少数服从多数的原则。书记和委员不是上下级关系，书记是党的委员会中平等的一员。”这些都是党内政治生活应该遵循的基本准则。
　　但是，在现实权力的实际运作过程中，地方主要负责人、尤其是书记个人专断的现象却相当普遍。比如，在一些地方党委领导班子内部，忽视委员会的设计意图，讨论、决定一些重要问题，往往不是按照少数服从多数的原则，由党委会集体讨论投票表决作出决定，而常常是委员们（含副书记）揣摩书记意图发表意见后，由党委书记个人拍板决定。又比如，在推行责任制的过程中，为了强调许多工作的重要性，都要求党委“一把手”负责和挂帅，致使党委“一把手”承担着无限的责任，无形中也加大了党委“一把手”的职责和权力范围，使得集体领导很难实施。再比如，为了突出经济任务而实行“党政一肩挑”，导致许多基层党委采取行政化的“首长负责制”，而且有越来越强化的倾向。这种行政化管理，不仅造成党内重大事项由书记一人决定的不民主现象，而且搞层层任命，形成了党政管理的一体化，既损害了党员参与党内选举的民主权利，又削弱了对权力的有效制约和监督，成为党内民主建设的一大困惑。近年来，党政一肩挑及其领导下的党员领导干部集体违法犯罪现象，给党和政府的形象带来了极大的损害，在广大人民群众中造成了恶劣的影响。邓小平曾经指出：一切权力集中于党委，“党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。”这种情况在改革以来不仅没有根本扭转，反而由于权力的逐级下放而在不少地方发展得更为严重。
　　二
　　从理论的应然设计出发，党内重大问题由集体讨论决定，体现了党的集体领导原则。但从运作过程来看，具体实践却与规定文本时有相违。这里的原因是多方面的，其中党政高度“统合”与党的集体领导原则存在内在冲突是不容忽视的原因。
　　根据党建学的观点，既然党政系统同构，党政关系中党又居于领导地位，那么党内如果能实现高度的民主，实际上就意味着国家体系贯穿着民主特征。因此，党内民主对国家民主具有决定意义。但问题是，在党政高度“统合”的条件下，党的民主集中制原则延伸至国家事务的管理和公共权力的行使，就不可避免地会出现组织内的矛盾。
　　民主集中制是一种民主的领导体制，是集体领导下的一种民主生活。在党内，按照民主集中制的规定，党委对重大问题的决策，必须经由集体讨论，充分发扬民主，最后按少数服从多数的原则投票表决决定，而不得由个人或少数人专断。相应地，决策的责任也由集体承担，书记就是一个召集人、协调人和主持人的角色，他个人对重大问题没有决定权。因此，党委没有最高领导人的岗位设置，当然也不可能对其相应的权力范围和责任作出规定。但是，在治理国家和行使公共权力的组织中，必须责任明确、反应灵敏、决策快捷，因而需要设立人格化、具体化的最高权力职位，并明确其最高责任和最后责任。因此，依据宪法和有关法律的规定，我国的各级政府均实行行政首长负责制，行政首长负责制实质上是一种个人领导体制。这两种不同的领导体制，在党的各级组织行政化的情况下，其内在的矛盾表现在：到底是实行行政首长负责制还是坚持党的民主集中制？如果是实行行政首长负责制，那么党的民主集中制如何贯彻？如果是坚持党的民主集中制原则，那么谁对政府工作的效率和后果负总责？如果由党委书记负总责，那么党委书记必然越权越位，甚至凌驾于集体领导之上，一旦造成过错又无人能追究其责任。
　　三
　　党政关系与党的领导制度和执政方式是紧密联系在一起的。但问题是如何在确保党执政合法性的条件下取得党政关系改革的突破？党的十五大提出依法治国的治国方略，党的十六届四中全会提出“科学执政、民主执政、依法执政”，已经把党政关系问题放在了执政党、国家公共权力和社会这样一个大的系统中考量，并为改革和完善党的领导方式和执政方式指明了根本方向。在这种情况下，加大党政关系改革的力度，不仅是必要的，也是可行的。
　　党政关系的改革，关键不在于党政之间的“分”与“合”，而在于党政关系的科学化、规范化。具体而言，就是要在实际的政治生活中科学界定党和政各自的职能范围，确定二者的权力关系，并使之法制化和制度化。党要严格按照宪法和法律规定来行使对国家和社会的领导，要以完备的制度和法律体系来规范党和政之间联系的机制、党在政府中的运作模式等，从而给执政党的执政活动划出一个清晰的法律范围，减少党务官员与政务官员的竞争、权钱交易与腐败，实现党政体系决策的科学性与正确性。科学、规范的党政关系，不仅能够优化权力的运作，完善党的领导体制和工作机制，而且能够促进国家政治发展与党的建设的有机结合和良性互动。这不只是在“应然”意义上是如此，在“实然”状态下也肯定是如此。（学习时报）