李春斌：失地农民作为“隐形”弱势群体的法律分析

　　失地农民和土地征用的问题，从来没有像今天这样引起社会各界的广泛关注！公元2005年6月11日，一个不仅仅对河北定州的村民来说是个充满恐惧的日子，对于全中国的人民来说都是一个难以启齿的日子。因为就是在这一天，在河北省定州市南部绳油村外一块荒地上，二三百名头戴安全帽穿着迷彩服的青年男子手持猎枪、钩刀、棍棒、灭火器，向居住在荒地窝棚里的村民发动了骇人听闻的武装袭击。“此次袭击至少造成6人死亡，另有48位村民受伤送院，其中8人尚有生命危险”。（2005年6月13日《新京报》）6个人的生命就因为不满征地补偿标准而提出了自己的主张和建议，就这样轻易的遭到如此残暴的“杀戮”？中国的农民的权益就被漠视到如此地步？中国的每一次改革和进步难道都非要付出“血”的代价和教训？难道真的要“血染”才能出“风采”？这次事件难道仅仅是突发的和偶然的？面对这样的诘问，我们就不得不从法律的角度来阐述我国失地农民以及失地农民到底是否是弱势群体这一困扰学界已久的问题。
　　走城市化的发展道路是解决中国三农问题的根本出路。城市化对中国农民来讲，应该是阳光雨露而非黑暗阴影。农民失地不仅是历史发展的必然，也是时代进步的需求。城市化的根本目的应该是有利于农民富裕，而非造成大批农民失地失业；应当是有利于缩小城乡差距，而不是扩大社会不公。为此，我们的国家、我们的政府就需要不断调整自身的决策方式和政府职能，充分重视和保障农民的合法权益；我们的国家和政府应该兼顾各个方面的利益，更多地关注我们的农村、善待我们的农民，从而使类似悲剧不再重演！
　　一、失地农民的法律地位界定
　　失地农民，顾名思义，就是指失去土地的农民。失地农民问题的产生是农村城市化战略的必然结果。从国外的情况来看，这一问题的产生可以追溯到英国在进行城市化进程中的“圈地运动”。我国失地农民的产生萌芽于20世纪50年代的计划经济时代，到20世纪八九十年代到达高潮，起初在江浙和广东等省经济比较发达的省份表现的比较明显，后来几乎普及到全国，甚至连笔者所处的甘肃省这样欠发达的内陆省份也把失地农民的问题作为一项重要的社会问题看待。从社会学的角度，我们可以将失地农民界定为：在我国现代化进程中由于城市扩张和小城镇建设，而逐步失去包括林地、耕地等农用地的农民。
　　不过，这样的定义还是不能揭示失地农民的法律地位。要揭示失地农民的法律地位，必须从“权利”的角度进行分析，惟其如此，才能从根本上揭示失地农民的法律地位。众所周知，法是以权利和义务为机制调整人的行为和是社会关系的，权利和义务贯穿于法律现象逻辑联系的各个环节、法的一切部门和法律运行的全过程。〔1〕因此，可以好不夸张的说，权利和义务共同构成了法律的主要线索。失地农民失去的不仅仅是土地，还包括土地上的一切权利。这种权利主要包括但不限于：
　　第一，财产权利。土地是农民安身立命之本，是农民最重要的生产资料，也是农民基本生活保障的基本载体。随着土地的丧失，农民失去了土地上的财产权利，这种权利包括农民对土地的使用、收益和增值的权利，土地已经成为农民的一项财产权。随着土地丧失，农民必然永久性地失去了本该属于自己长期从土地上取得收益的权利。农民失去了对土地，也就失去了相应的土地上获得收益的一切财产权利。
　　第二，基本的生活保障的权利。有地农民和失地农民的最大区别就在于：失地农民失去了最后的保障，失去了“救命的最后一根稻草”。有一份土地，农民就可以在这份土地上进行最基本的生产和生活，以维持家庭成员的基本生活需求。根据马斯洛的“需求五层次论”，生理需求和安全需求是人最基本的需求，在此基础上才有交往的需求、尊重的需求和自我实现的需求。“生存风险决定了贫困农民需要首要的保障需求是对满足其生理需要的保障，即解决温饱问题”。〔2〕所以，土地上所提供的保障是农民最基本的生存保障。失去了土地，也就意味着失去了农民最基本的生活保障的权利。
　　第三，就业机会的权利。就业的机会也是一种权利。农民失地也就失去了劳动的对象、工作的场所，农民只有以土地为劳动对象，劳动者的劳动价值才能在劳动过程中得以实现。农民失去了土地，也就意味着失去了就业的机会。从而为社会的不稳定埋下了附笔。
　　第四，与土地相关的一系列相关权利。土地是农民生活保障赖以存在的物质载体，农民的许多权利都直接或间接地来源于土地。失去了土地，也就失去了获得比如像政府提供支持或者是优惠待遇的机会；同时也失去了自己少的可怜仅有的一点政治权利。农民失去土地后，就失去了对村民自治的热情，也就失去了对民主政治权利的追求。另外，“土地又是农民行使其他公民权利的基础，失去了土地，农民那些与土地密切相关的文化、教育等方面的权利的实现就会受到极大的限制”。〔3〕
　　可见，失地农民的财产权利、基本的生活保障的权利、就业机会的权利以及与土地相关的一系列相关权利如政府支持的权利、政治权利、教育和文化的权利等等均因失地而受到不同程度的损害和影响。所以，从法学的角度对失地农民的界定应该是：因失去土地而失去土地上包括财产权利、基本生活保障的权利、就业机会的权利以及与土地相关的一系列相关权利的一类特殊法律主体。
　　二、弱势群体的法律地位界定
　　社会弱势群体，用英文表达为：socialvulnerablegroup。它主要是一个用来分析现代社会经济利益和社会权力分配不公平、社会结构不协调、不合理的概念。当前是社会学、政治学、社会政策学、经济学和法学研究等领域中的一个热门概念。对于什么是弱势群体，研究的成果主要来自于社会学界：
　　郑杭生先生在1996年认为：“社会脆弱群体是指凭借自身力量难以维持一般社会生活标准的生活有困难者群体”。〔4〕其后，在2003年郑杭生、李迎生先生认为可将弱势群体界定为：那些依靠自身的力量或能力无法保持个人及其家庭成员最基本的生活水准、需要国家和社会给予支持和帮助的社会群体。〔5〕陈成文先生在其专著《社会弱者论》中曾提出：社会弱者群体是一个在社会资源分配上具有经济利益的贫困性、生活质量的低层次性和承受力的脆弱性的特殊社会群体。王思斌先生认为：弱势群体是指在遇到社会问题的冲击时自身缺乏应变而易于遭挫折的社会群体。〔6〕虽然学者对于什么是社会弱势群体的定义各异，但所有的社会学和生活政策学学者都普遍达成了这样的共识：所谓社会弱势群体是指那些由于某些障碍及缺乏经济、政治和社会机会而在社会上处在不利地位的人群。〔7〕
　　根据学界对于弱势群体概念的揭示，笔者认为可以从以下几个方面来把握弱势群体应有的特征：
　　其一，他们的生活状态达不到社会认可的最基本标准。关于什么是“社会认可的最基本标准”，笔者认为可根据人本哲学家马斯洛的“需求五层次论”来予以解释。马斯洛认为生理需求和安全需求是人最基本的需求。所以，“社会认可的最基本标准”就是满足他们的最基本的生理需求和安全需求。而弱势群体是指那些连最起码的生理需求和安全需求如人生存所必需的最低限度的食物、蔽所以及最基本的精神需求都不能满足的一类群体。
　　其二，他们依赖自己的力量无法或难以改变自己的弱势地位。自身的力量主要包括但不限于自身生理素质、自身心理素质、社会给予的机会等。他们无法通过自身的生理和心理素质以及社会的机会来改变自己的弱势地位。也就是说，他们依赖自己的力量是无所作为、于事无补的。
　　其三，他们如果要改变自己的生存状况，必须要得到国家和社会力量的帮助或支持。不过现代意义上的“帮助或支持”并不是纯粹意义上的“施舍或救助”，它更强调社会给予他们更多的参与的机会，从而提升他们社会弱者的能力，，达到改变他们弱势处境的目的。
　　另外，社会学界对于弱势群体的分类，现在比较一致的共识是：根据对弱势群体形成的原因可分为“生理性弱势群体”和“社会性弱势群体”。前者是指因为生理原因而成为弱势群体的老人、儿童、妇女、残疾人、以及一些在医学上无法医治的一些患者等。后者主要是因为社会性的原因而成为弱势群体的企业退休人员、下岗工人、失业者、失地农民、农民工等。对于前者，是任何社会都存在的，而后者则不然。后者中的大部分是我国原有计划经济时期的基本阶级或阶层。联系我国的现实情况，我们可以看到，他们的存在是与社会结构的不合理、不公平相关联的。笔者认为，我国长期实行的城乡分割的二元经济和社会制度，包括户口制度、就业制度、社会保障制度等等，以及在计划经济时代，城市实行的“统包统配”就业制度和实行社会主义市场经济体制以后，城市社会保障制度的不健全，是造成上述群体产生的重要社会原因。
　　法学界对于弱势群体的关注，也是最近几年的事。国内在这方面的研究相对较少，主要的代表性作品也是一些法学类期刊上发表的文章，到目前为止，还没有专门的著作。覃有土、韩桂君认为：从法律自身的角度来看，保护弱势群体的本质，就是体现宪法和法律的公平和平等原则，也是对法律的正义本质的具体实行。并认为：未成年人、老年人、残疾人、妇女、失业人员、进城务工的农村劳动者、从事农业劳动的农村劳动者是社会性弱势群体的主要组成部分。〔8〕李昌麒先生认为：应当把弱势群体的法学定义置于我国已经制定或者应当制定的体现对弱者保护的具体法律之中并加以特定化，如下岗职工、失业者、农民工、失地农民、退休人员、残疾人以及消费者群体等。〔9〕杨瑞勇先生认为：弱势群体最易成为社会的不安定因素，如果不加以及时解决或者处理不当，就会使社会矛盾激化，甚至引发社会动荡和倒退。（河北定州“6。11”袭击事件不幸被杨瑞勇先生言中）加强对弱势群体的法律保护，使社会各阶层或群体的利益平衡发展，从而保证整个社会的和谐，应该成为全社会的共识。并认为可以通过诸如：完善对弱势群体保护的立法、进一步建立和完善扩大就业和社会保障的法律制度、以及健全和完善对弱势群体的法律援助和司法保护制度等措施来加强对弱势群体的法律保护，从而为构建和谐社会奠定基础。〔10〕
　　从上述有限的论述中，我们发现，法学界对于什么是弱势群体以及弱势群体的分类和范围等问题与社会学界所达成的共识是一致的，即：社会弱势群体是指由于某些障碍及缺乏经济、政治和社会机会而在社会上处在不利地位的特殊法律主体。根据对弱势群体形成的原因亦可将其分为“生理性弱势群体”和“社会性弱势群体”。前者主要包括：老人、儿童、妇女、残疾人等，后者主要包括但不限于：企业退休人员、下岗工人、失业者、失地农民、农民工等。
　　事实上，我们国家对于弱势群体的保护主要是集中在“生理性弱势群体”的保护，国家先后制定了妇女权益保障法、未成年人保护法、老年人权益保护法、残疾人保障法等一系列相关法律法规来保护“生理性弱势群体”。对于“社会性弱势群体”，国家的关注是比较少的，而且国家关注的重点也主要是城市。这些法律法规主要有：1965年出台的《关于精简退休的老职工生活困难救济问题的通知》、1978年出台的《关于安置老弱病残干部的暂行办法》、1978年颁布的《关于工人退休、退职的暂行办法》、1997年制定的《关于企业职工养老保险制度改革的决定》、1998年制定的《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》、《失业保险条例》以及1999年制定的《社会保障费征缴暂行条例》等。从这些出台和制定的规定中，我们可以看到：对于农民尤其是失地农民的保障措施是严重缺失的，法律法规的制定与保护可以说是一片空白。
　　三、失地农民是“隐形”弱势群体
　　某类主体成为弱势群体，必须要具备弱势群体的基本特征：1、他们的生活状态达不到社会认可的最基本标准；2、他们依赖自己的力量无法或难以改变自己的弱势地位；3、他们如果要改变自己的生存状况，必须要得到国家和社会力量的帮助或支持。
　　失地农民是否是真正的弱势群体？我们既不能因为河北定州“6。11”袭击事件而过分夸大，也不能因为漠视这一群体的存在而完全缩小，学术界的探讨应该是非常冷静和充满理性的。像诸如“失地农民一个加速扩大的新弱势群体”以及“一个新的弱势群体失地农民”这样的提法是不完全准确的，且有夸大之嫌。笔者认为，失地农民是隐形弱势群体，这是因为：
　　首先，失地农民的生活状态虽然在短期内有明显的提高，但从长期来讲，他们的生活状态可能会有达不到社会认可最基本标准的隐形风险。失地农民的生活状态由于区域差异可能会导致不同的状况：如地处东北老工业基地的辽宁省统计局，在2003年作的一项统计表明：失地农民的生活水平总体上是提高了而非下降了。农民失地前人均纯收入为3338。4元，失地后为3515。6元，比失地前增加177。2元，增长5。3；失地前人均生活消费支出为2184。8元，失地后的2478。5比失地前增加293。7元，增长13。4。〔11〕而地处经济较为发达的浙江省统计局在2003年作的一项统计表明：土地征用前、后相比，失地农户的人均纯收入总体水平有所下降，低收入户增加。被调查的115户失地农户，土地征用后的人均纯收入为3590元（不包括土地补偿费，下同），比土地征用前的人均纯收入4400元下降了18。4。〔12〕但无论失地农民的生活水平总体上是提高了还是下降了，这样的担心在失地农民中是普遍存在的：失去土地等于失去了自己及子孙后代赖以生存的生活来源。更何况失地农民的就业具有极不稳定性，如果万一“失业”，将来的生活来源如何保障？所以，他们的生活状态可能会有达不到社会认可最基本标准的风险这种风险虽然可能在一时显现不出来，但从长期看，这样的风险是一定存在的，或者说这样的风险是隐形的。
　　其次，他们依靠自己的力量无法或难以改变自己的弱势地位。在中国历史上，土地和农民的命运是须臾不可分割的；今天，土地和中国的农民命运依然密切的联系在一起。我国现行的与土地有关的《宪法》、《农业法》、《土地管理法》、《土地承包法》、《村民委员会组织法》等5部法律，均明确规定农村土地归农民集体所有。然而，现行法律规定的土地集体产权实际上却是个一个非常笼统和模糊的概念，“集体”到底是谁是村委会吗？是乡政府吗？还是地方政府？还是处国家之外的所有主体？也就是说，在农村土地权属问题上，主体是严重模糊和缺位的。我们知道，在物权法上，只有真正的权利主体才拥有完整的所有权包括占有、使用、收益、处分的权利，权利主体才可以自由的处分自己的权利他甚至可以抛弃自己的权利。但现有的征地政策规定，农用地在转为建设用地前必须先转为国有。显然，对于一个没有完整所有权的权利主体来说，要仅仅依赖自己的力量是无法改变由于国家体制的原因所造成的弱势地位的。
　　再次，他们如果要改变自己的生存状况，必须要得到国家和社会力量的帮助或支持。前文述及，对于一个没有完整所有权的权利主体来说，要仅仅依赖自己的力量是无法改变由于国家体制的原因所造成的弱势地位的。要改变自己的生存状况，他们必须要得到国家和社会各个方面的支持和帮助。其一，在继续维持农村土地所有权权属的状况下，作可能的尝试和改革。目前，可行的方案是继续在承认现行的关于土地权属的基础上，重分重视农民这一权利主体。笔者认为，土地征用过程中，产权不一定要先强制转为国有，可以允许集体产权的农村土地直接进入二级市场建设用地市场，然后由用地者和被征地者（或其代表）谈判，由真正的权利主体失地农民来参与土地的增殖收益分配。其二，政府要尽快从实际上改变自己的政府职能。从全面的行政干预向“责任政府”或“服务政府”的转变，不能仅仅停留在理论层面上，而要切实的落到实处。切切实实的为失地农民着想，一切为失地农民利益考虑。那种少数领导干部有恃无恐的另一个“思路”是令人震惊的：“农民是弱势群体，一盘散沙，再闹腾也没有大名堂”、“你们告到天上去也不会有好结果，你们想想，天下是共产党的！法律是共产党制定，你们拿着共产党的法律告共产党的政府，能赢？”〔13〕其三，对失地农民进行职业培训和教育。政府和国家要想妥善地安置失地农民，最为重要的不是为其提高补偿标准因为再高的补偿标准也有用完的一天，而是提高失地农民的就业能力。如何提高？一个有效的途径对其进行职业培训和教育。确保了每一个失地农民在接受就业培训上都拥有了平等的机会，从而在最大限度上保证了每个失地农民都有平等的参加再就业的可能。理想的好政府形式必须满足一个根本标准，即增进全社会人民的福祉不仅增进人民的福利，而且促进人民的美德和智能。政府通过对失地农民再就业培训的扶持，为处于相对弱势地位的失地农民提供支持和帮助。其四，为失地农民提供一种长效的保障机制。这种机制的确立从长远来看，不能仅仅是面向失地农民的，而且是面向全体中国农民的从而从根本上改变长期形成的二元的经济和社会结构。
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