肖雪慧：等级化的现行户籍制度

　　一
　　随着经济转轨，我国城乡二元分割的户籍制度暴露的问题越来越多，越来越尖锐。从功利角度看，它阻碍人才自由流动，妨碍在全国形成统一的劳动力市场，成为建立健全市场经济体制的拦路虎。但它的根本问题还不在于改革开放后暴露的对市场经济的严重影响，而在于对宪法原则和社会公正的背离。1954年宪法明确规定，“公民在法律面前一律平等”，“公民有居住和迁徙的自由”。然而作为我国户籍制度依据的《户口登记条例》，立法目的恰恰是限制居住和迁徙自由。这一由全国人大常委会在1958年通过的条例对农业人口和非农业人口作了严格划分，以限制农村人口迁往城市。尽管这种做法在当时的计划经济条件下可以理解，但却使户籍制度在制度设计上就存在法理和道义双重问题。因为它意味着以法律形式确立了城乡二元分割格局；由于限制对象是农民，就在法律上把农民置于二等公民地位。就是说，《条例》在背离“居住和迁徙自由”宪法原则的同时还直接与“公民在法律面前一律平等”的宪法原则相矛盾。虽然后来修改过的宪法删去了“居住和迁徙自由”，但这一自由乃人身自由基本要素，无论我国宪法是否载明，它都内在地包含在了“公民人身自由不受侵犯”的宪法原则之中，对它进行限制，是对该宪法原则的漠视。这样，《条例》开了一个破坏宪法权威的头，也埋下使政府权力超越宪法、向其必须止步的公民权利领域扩张的隐患。而无论破坏公民在法律上的平等地位还是对宪法确认的公民基本自由进行限制，同时也都是道义问题。法理和道义上的问题，更因以下情况而加深：在条例本身预设的城乡不平等之外，现实运作中又在城市户口上附加了政治、经济、文化、教育等等方面的利益或福利，从而使两种户口在一切方面都有天壤之别；而我国长期实行的其他一系列向城市严重倾斜的政策，它们与以控制为特征并体现着“人有差等”的等级原则的户籍管理制度相配合，使城市和市民在接受农民巨大牺牲的同时还造成了城市对农村的霸权、城里人对农民的优越感。
　　二
　　如果说计划经济背景下控制型户籍管理制度尚有一些存在理由，那么已经进行多年的经济转轨早就使它不合时宜；在我国早已宣布尊重人权，走民主和法治之路时，灌注在户籍管理制度中的“人有差等”的精神就更不合时宜。然而，随着近十多年行政权力急剧扩张、膨胀，权力寻租呈普遍化和常态化，这些原初就存在于我国户籍管理制度但早期运作中尚不明显的问题恶性发展了。
　　经济改革大潮中，大批农民挣脱把自己紧紧绑缚在土地上的绳索到城市谋生。这对农民自身和城市经济发展都很有利。但城乡有别的户口既成了各种相干或不相干的政府职能部门卡压、拿捏进城务工农民的筹码，也给了这些部门自我授权、权力寻租的巨大空间。对农民来说，农村户口不折不扣成了贱民身份的象征，不论找工作、找房住或解决子女入学，都免不了来自多方的刁难和敲诈。不得不反复承受的刁难和敲诈，再加上随时可能面临的被驱赶命运，进城务工农民在自己的国家靠劳动谋生，竟常常处境狼狈如偷渡客。这般荒唐的情况，在我国历史上前所未有。
　　即使这样，大批农民还是背井离乡，到城市谋生。原因就在于长期政策性不公制造了过大的城乡差距。这种性质的城乡差距是亟待祛除的社会病态，却反倒被一些人当作继续对进城农民进行特别的户口管制的理由。有人如是说：“取消对进城农民的户口管制，本来限于城市居民享受的福利和公共资源将会骤显极度短缺，甚至会对城市带来破坏性冲击。大量人口的涌入必然导致城市陷入混乱甚至崩溃。”在这目前相当有代表性的说法中，担心只“限于城市居民享受的福利和公共资源”会因为大批农民进城而短缺，从而影响城市居民已经习以为常的特权，这大概是部分人或机构的真实想法。至于所谓“破坏性冲击”“混乱”“崩溃”乃危言耸听和没有事实支撑的虚构，相反，农民工对所到城市经济发展的贡献却是任何人都无法抹杀的事实。与农民工在城市经济发展上不可抹杀的贡献同时存在的还有另两个相关事实：一是他们的低工资和缺乏必要法律保障的地位；二是城市在计算国民总产值和人均收入时以及进行公共福利安排时，他们不在考虑之列。不过，一旦有什么不良事件发生，或者诸如什么节日来临要进行所谓“清洁城市运动”，一个“流动人口犯罪率高”的似是而非之论总是使他们被“优先”想到。别看我国对危害极大的官员职务犯罪防范乏术，在把进城农民这些最弱势的人群当潜在罪犯防范上，却力度最大，最不讲道理。在这方面，特别针对着他们的户口管制扮演了重要角色。这种角色很难让人不联想到一些臭名昭著的隔离制度。
　　三
　　受现行户籍制度之苦还不单是农民。我国大城市，尤其作为首都的北京对没有本地户口的人格外苛刻。北京通过户口管制树起的层层壁垒，带给外地人无穷无尽的麻烦和困扰。有亲历者自述，“没户口的人没有月票，如果存折丢了，虽然可以挂失，却必须由北京居民陪同并出示身份证，才能将里面的钱取出；没户口的人还不能买经济适用房；孩子户口更是个大问题，上学需要大笔赞助费”凡此种种，是每个常住北京但入不了京户的人都会经历的。最荒唐的是，一些人即使已经在北京买了房，户口管制壁垒使他们住在自己的房子里也还得办理暂住证。这一切怪现象，恐怕古今中外闻所未闻。
　　所有这些怪现象都源自现行户籍制度既违宪又与现代文明格格不入的两大要害问题。
　　一是对居住和迁徙自由的限制。有没有居住和迁徙自由，是判断国家制度性质的一个重要标准。在历史上，严格限制迁徙和居住自由是奴隶制或农奴制的特征。但即使这些制度，非奴隶身份的人在自己的国家，要选择到什么地方工作、居住，都是自由的，无须任何机构批准。这种自由或者说权利，应是政府权力止步之处，在我国当代却成了政府权力涉足最深之处。
　　二是贯穿着“人有差等”的等级原则。由户籍制度划出的等级差别不仅在城乡之间，还广泛存在于“京城”与其他城市、大城市与中等城市之间。但据我看，这个问题根子不在户籍制度本身，它其实只是我国这半个多世纪以来社会各领域的关系都等级化的体现和缩影。只不过它把等级关系体现得十分彻底，最大限度发挥了强化等级关系和保护特权的功能。
　　对等级关系的强化，即使近年在放开户籍管制中仍然以隐蔽或公开的方式继续着。北京入户条件很典型地体现了这一点。2001年，北京出台新政策，外地投资者连续年每年纳税达万元人民币，或近年纳税总额达到万元，可办理进京户口。另还有务工数量等引导性条件，比如城区私企安排本地工达到人，或者本地工占总职工人数以上，符合条件者可给予办理私营企业法人代表、配偶及子女共计个进京户口指标。该政策要求的高昂纳税额意味着外地人中只有富豪可以入户北京；而这位富豪要想家庭团聚而不受夫妻子女分离之苦，还得符合诸如解决北京人口就业人数达百人之类其他一揽子附加条件。
　　说到家庭团聚，夫妻双方如果有一方户口在京，另一方要想来京，这位有幸拥有北京户口的人就不得不跟户口管制的等级原则遭遇上了：双方必须干部编制、在京一方必须中级以上职称。这些附加条件令大多数人不得不断了进京团聚的念头。如果有京户的是一位父亲，虽然有子女户口随父的政策，但要想接未成年子女来京，同样有附加条件使这一政策对大多数人来说有名无实，因为，这位有北京户口的父亲必须要能出示房产证，就是说，如果父亲靠租房住，未成年子女就无法获准到父亲身边，得到父亲照顾。附加在解决这两大基本人道问题上的所有这些条件，无一不体现着赤裸裸的和极端复杂的等级原则：吃皇粮的高于自己创业或就职于私企、外企的；吃皇粮者被纳入所谓干部编制的高于工人；已在干部编制的还得分个职称高下。而一个房产证附加条件则一下就排斥了许多不富裕的人。然而，夫妻共同生活也好，未成年孩子对父母的需要也罢，古往今来在任何社会体制下，哪怕等级最森严的制度下，都不分等级、贫富，是属于所有人的天然权利，根本不在国家权力范围之内。现时代，人权已经成为普世价值，各国儿童的权利更是超越国界成为人类共同关心的问题，至今给这样一些天然权利设置障碍，而且所有发明出来使人最基本的人伦关系横遭阻碍的附加条件无不体现着和强化着“人有差等”的原则，不能不说是整个社会的耻辱。
　　我不否认，每个城市对人口的容纳都是有限的。但是，解决之道不是设置种种限制，更不是按等级原则决定城市对外来人口的取舍。这些做法只会酝酿出更深刻的社会问题。在世界上那些建立了健全市场经济秩序的国家，相对公平的竞争机制和劳动力市场对人口有充分的调节能力。这个事实为我国解决这一问题提供了基本思路。不过，由于使我国城市如今深感压力的农村人口大批涌入，根子在城市居民和农村人在政治、经济、文化、教育等权利上的极端不平等，解决问题恐怕得先从这个源头着手。
　　2005年4月25日