包刚升：再谈“被误解的民主”

　　民主作为中国的核心价值观，是最近几年国内公共领域的热门议题，但民主是一个容易被误解的概念。很多时候，正如英国哲学家伯兰特罗素所言：“当讨论民主时，我们其实不知道自己在讨论什么。”笔者曾于2014年3月18日在《东方早报（博客，微博）》撰文《被误解的民主》，试图澄清关于民主的七个流行误解。该文产生了较大影响，并获网易主办的“2014华语新媒体传播大奖年度评论奖”。考虑到这场讨论还在继续，笔者决定再撰“被误解的民主”续篇，以回应目前这场讨论中的几个关键问题。
　　误解八
　　民主重实质而轻程序？人类民主的最早实践起源于古希腊城邦。古希腊语中，民主的原意是“人民的统治”，就是“人民当家作主”。所以，民主不是政府“为民做主”，而是“人民作主”。到了19世纪中期，美国总统林肯在著名的《哥底斯堡演说》中把民主视为“民有、民治、民享”的政府。上述说法都是对民主的合理诠释，但问题随之而来。当我们说民主是“人民的统治”时，人民究竟如何统治？
　　单从技术上讲，人民是无法直接统治的。人民必须委托少数人代表人民来行使统治权。这样，民主事实上转变为这样一个问题：少数人行使统治权是否基于人民的委托，还是基于自我委托？他们是否真正代表了人民，还是只是假借了人民的名义？中国政法大学丛日云教授认为，各种不同形式的抽象代表实际上都是“伪代表”，而只有基于程序的代表才可能是“真代表”。这一思想与著名学者约瑟夫熊彼特的观点不谋而合，后者认为只有基于程序才能界定什么是民主。所以，熊彼特把民主定义为“民主方法就是那种为作出政治决定而实行的制度安排，在这种安排中，某些人通过争取人民选票取得作决定的权力”。
　　这一民主的程序性定义的核心是竞争性选举制度，即普通公民通过自由、公正的选举来表达自己的意志，政治精英则是通过正式的、制度化的竞争来谋求公共职位，并在当选后代表选民行使统治权。这种制度与程序至少能实现两个目标：一是政治家需要回应公民的诉求；二是多数选民不满意意味着政治家必须走人。如果只重实质而轻程序，抽象的委托就无法转变为具体的委托，抽象的代表就无法落实为具体的代表，民主可能只是徒有虚名。
　　误解九
　　民主形式各异所以没有基本标准？很多人喜欢讨论英国式民主、美国式民主，抑或俄国式民主、古巴式民主。法国思想家托克维尔在19时期中叶的美国尽管见到了与欧洲大陆、与英国迥异的政治制度和社会风情，但他的名著也只是命名为《论美国的民主》，而非命名为《论美国式民主》。以今天的俄罗斯为例，如果要说俄国式民主，首先必须弄清楚两点。第一，俄罗斯的政体符合民主的基本标准吗？如果回答是不，那么俄国式民主的说法自然不能成立。第二，如果俄罗斯的政体符合民主的基本标准，还要问：该国是否发展出了一种与其他主要民主国家不同的政体子类型？这两个问题的回答皆为肯定，俄国式民主这个说法才能成立。否则，这就是一个容易误导人的概念。
　　当然，从全球政治经验来看，民主政体的形式各异。特别是，政治学者们已经根据政治制度的不同组合模式区分了民主模式的若干子类型。此外，不同国家在实践民主时，总会给民主政体打上本国的文化烙印。所以，民主模式的多样性是一个常见现象。尽管如此，当我们要说某国式民主时，一定要问两个问题：该国符合民主的基本标准码？该国是否发展出了一种独特的民主模式子类型？
　　误解十
　　民主就是“选主”？既然现代民主的核心是竞争性的选举制度，那么民主会不会沦为“选主”呢？“选主”的英文是electocracy，可直译为“选举统治”。国内有著名学者指出现代民主已经沦为“选主”，意指两个主要的含义。第一，“选主”是指选举统治者，然后由选举出来的一个或一群统治者行使统治权，而这已背离了“人民当家作主”的本意。第二，“选主”按英文本意是指选举决定的统治，选举本身成为统治或政治的核心问题。这样，可能影响、乃至操纵选举的力量就有可能左右政治。倘若财富能够控制选举，民主甚至会从“选主”沦为“金主”。
　　那么，怎样对待这种“选主”论呢？拿第一种观点来说，约瑟夫熊彼特也认为，民主并不意味着人民的直接统治，而只是意味着人民有选择谁来统治的权利。笔者相信，熊彼特不会认为这是民主的理想状态，但这是民主的不得已状态。对大型现代国家来说，时时、处处由人民直接统治的情形不仅尚未出现过，而且在可预见的将来也不会出现。所以，以此来批评现代民主是“选主”，就是以现实中并不存在的理想标准来批评一种并不完美的现实状态。实际上，与非民主政体相比，民主政体的巨大优势就在于人民有权选择统治者，而其他政体下的统治者要么是自我任命的，要么是一个小圈子任命的。
　　第二种批评的观点也有类似的问题。民主政治既然承认“一人一票”，就意味着民主在基本的方面是“数人头的政治”。当然，每个人的政治影响力是不同的。那些有较强的组织动员力量、较大的言论与话语权以及丰裕的财务资源的人会拥有更大的政治影响力，从而可以在更大程度上左右选举与政治的结果。从这个意义上讲，民主确保的是权利与形式上的政治平等，而不能确保结果与实质上的政治平等。即便如此，投票规则仍然是一人一票和多数决定，这就是人类社会可能实践的一种政治平等。想让每个人发挥完全同等的政治影响力，这是任何社会、任何制度都做不到的。而且，普通选民还可以在同样拥有巨大政治影响力的不同政治精英团体之间做选择。此外，为了防止资本力量过分干预选举，很多民主国家还设定政治献金法，规定个人与企业政治捐款的上限。
　　选举尽管是民主的核心，但并非民主的全部。在一个合宜的民主体制下，选民经由政治参与养成的自治能力、重复博弈所塑造的政治判断力，政治精英和政治团体经由竞争所形成的制衡力量，以及言论自由条件下的媒体与舆论监督，都构成了实际民主生活的一部分。这些都可以防范少数人借由权力与金钱的力量单方面操纵选举与控制政治。
　　一
　　民主主要是指协商？任何民主都包含了协商，任何协商都包含了“民主”的成分。有一种观点认为，现代民主就是票决民主。其潜在含义是，现代民主制下的人事、预算与公共政策的重大问题，无须经过协商过程，而主要取决于投票机制，获多数票者胜出。这也是对现代民主的误解。实际上，几乎所有重要的人事、预算与公共政策都会经过一个反复协商的过程，其基本形式包括政党内部协商与提案、党际磋商、议会辩论、电视辩论等。在很多国家，某些特定议题还会跟工会、行业协会、贸易团体、环保组织等进行磋商。所以，协商是现代民主运转的内在机理之一。
　　另一种观点认为，民主主要就是协商，这是另一种误解。各个主要政治团体和利益集团通过协商达成共识、形成决策，是很多人对现代政治的美好期待。这种决策模式可以最大程度地消除分歧，实现双赢。但问题是，人们并不总是有共识。由于利益和观念的不同，人们常常无法达成共识。比如，高税收与低税收、高福利与低福利这样的政策问题，从来就没有过全体选民的共识。所以，协商未果、共识难成时，只能依靠投票机制，由多数规则决定政策的取舍。在意见不一致时，如果一味强调协商，回避投票机制，最后的结果就是既有权力结构下的强势集团单方面决定政策。这样，协商就沦为廉价的装饰品。
　　二
　　民主不仅指政治民主，而且指经济民主？自19世纪末以来，工业民主的概念开始兴起，与此相关的还有经济民主，两者都已成为流行的学术概念。甚至连著名政治学者罗伯特达尔也是经济民主的倡导者。但是，笔者坚持认为，这两个概念是对民主的误读。民主就其基本方面来说只能指政治民主，是指公共领域的一种治理模式。
　　有人将经济民主或工业民主与政治民主作为对等概念来看待。他们认为，既然政治民主是值得追求的目标，经济民主与工业民主也是值得追求的目标。那么，果真如此吗？通常，经济民主是指一个经济体中的所有利益相关者较为平等地参与经济决策，并较为平等地分享经济成果。工业民主一般是特指在工厂或生产场所员工的参与式管理以及对经济成果较平等地分享。因此，经济民主或工业民主的主要内涵是两个：一是普通员工对经济决策的参与，二是较为平等地经济分配。就后者而言，它们的含义与经济平等是相似的，所以不如直接用经济平等这一概念。
　　但是，如果这组概念着重强调的是普通员工对于企业或工厂经济决策的参与，恐怕会带来很多问题。众所周知，企业或工厂乃是资本主导的市场空间，不能算是公共领域（除非是国有企业）。企业的股东与管理层通常是根据绩效原则来决定实施何种管理模式的。比如，更加强调个人创造力的互联网高科技企业与创意产业，通常更注重员工参与和自主管理，有的甚至还推出了股权激励方案；但更加强调标准化操作的普通制造业与运输行业，几乎无一例外地采用严格执行指令的管理系统。
　　因此，如果把经济民主或工业民主作为一种企业管理的理念来提倡，并无大碍，因为是否采纳这种管理理念的决定权在不同的企业手中。但是，如果把经济民主或工业民主作为一项公共政策来追求，则很有可能会侵犯市场领域的经济自由与财产权利。这种做法几乎注定会带来可怕的后果。
　　三
　　民主会导致多数暴政？民主思想史上，多数暴政是最著名的概念之一。这个概念由于法国思想家托克维尔和英国思想家约翰密尔的论述而广为流传，深得人心。尽管多数暴政被保守主义思想家视为民主可能的弊害之一，但在近现代历史进程中，严格意义上的多数暴政情形并不多见。较为著名的例子恐怕要数法国大革命过程中的群众政治。比如，他们未经审判就把不少贵族和政治活动家送上了绞架。而对古典自由主义者或自由至上论者来说，一国内部具有“民粹化”取向的公共政策都可以被视为多数暴政的情形。比如，过高的税收与过高的福利相结合的公共政策，在他们看来有可能构成穷人对富人的变相掠夺。当然，这是否属于多数暴政肯定会存在争议。
　　尽管多数暴政是民主条件下可能出现的一种极端情形，但现代民主政体已经发展出了抑制多数暴政的两种主要机制：一是民主与法治的联姻，二是民主内部的权力制衡。法治所崇尚的法律至上原则，不仅确定了政府权力的边界，而且规制了民主决策可能的边界。此外，现代民主制下政治权力不会集中在一个人或一个机构手中，无论是美国式的总统制还是英国式的议会制都有分权制衡机制。所以，作为一种制度组合，现代民主政体不惟独强调政治参与和多数决定，还强调法治与权力制衡后者通常是多数暴政的刹车片。
　　从人类政治经验来看，严格意义上的多数暴政非常罕见，但历史长河中的少数暴政则比比皆是。为所欲为的君主、肆无忌惮的统治家族以及不知节制的权贵集团在贪婪地满足私欲的同时，往往制造了大量的人间悲剧。所以，过度强调多数暴政的可能性，实际上冒着滑向少数暴政的巨大风险。
　　四
　　民主必然导致善治？对民主的部分苛责来自于这样的信念，认为民主必定能够实现善治。这样，当民主无法实现善治时，很多基于工具视角的民主信仰者会质疑民主的价值。但实际上，民主并不必然导致善治。比如，民主既可能因为抑制政府权力、提供更好教育而促进经济增长，又可能因为高税收高福利、消费倾向过高而限制经济增长；民主既可能因为人民监督、分权制衡而抑制腐败，又可能因为非法政治献金、政党分肥而加剧腐败；民主既可能因为制度化机制而缓解社会与政治冲突，又可能因为政治动员而激化社会与政治冲突。
　　从全球范围看，民主并不必然导致高质量的公共治理。民主能否带来高质量的公共治理，主要取决于该国的政治家与选民如何运作民主。与其他政体类型相比，民主犹如一部设计性能更为优良的机车。但这部机车实际的运转效果不惟独取决于它的设计原理，更取决于实际操作者如何操作。一群糟糕的操作者完全有可能让这部机车无法发挥应有的设计性能，甚至让这部机车的实际表现尚不如那些设计性能更低劣的机车。因此，一方面要打破民主必然导致善治的迷信，另一方面则不应该将一些低质民主治理的个案作为矮化民主本身的理由。
　　事情的另一个面是，尽管对一个具体的国家而言，民主并不必然导致善治，但全球治理的总体经验却是：在人均GDP超过20000美元的政治体中，除了石油国家和小型城市国家，其他所有政治体都是以民主治理为基础的。这意味着，民主并不一定能实现优良治理，但倘若想迈入最发达国家的行列，民主作为一种治理模式却是必要条件。
　　总之，如何理解民主是一个关键问题。在中国语境下，对民主的诸种误解既可能源自理论与经验的匮乏，又可能源自带有政治意图的有意“引导”。从结果上看，民主谬见的流行可能极大地败坏一国民众的民主常识。尽管一个世纪之前陈独秀就大声呼喊“德先生”，但在很多人眼中，“德先生”至今尚无一幅完整、清晰、准确的画像。在国内公共舆论场上，民主通常被当做政治口号来使用无论是支持者，还是反对者。然而，民主的实践细节、民主的全球经验、民主的转型难题、与民主有关的诸多严肃议题，并未引起学界和媒体的足够关注。只有借助这些可靠的知识，才能破除对民主的误解。
　　这样，健全理性的民主常识才能流行。