周其仁：大国改革的穿透力

　　大国的特点是大、是复杂，不管从底层到顶层，还是从顶层到底层，都要经过千山万水。底层的问题，底层的经验，底层的奋斗要传递到顶层去，路途恐怕很长。同样，把一个正确的顶层决定在实际中全面贯彻下来，也不容易。十八届三中全会关于全面深化改革的决定，四中全会关于全面推进依法治国的决定，大家都认为是正确的，但是如果说还有什么担心的，就是担心决定能不能得到有效贯彻，能不能有效穿透。这里的穿透是双向的，不单单是顶层的决定穿透到底层来，还包括底层的实际情况、底层创造的经验能不能穿透到顶层去。从顶层到底层，从底层到顶层，穿透问题解决得好不好，直接关系到这场事关中国命运的改革。要充分理解大国改革的特殊性，增强大国改革的穿透力，需要特别注意以下几点。
　　第一，改革的目标要非常清晰，非常简单。清晰和简单的东西，往往穿透力强。现在我们确定的经济体制改革，市场在资源配置方面起决定性作用，就是一个非常简单又非常清晰的改革目标。我们政治体制改革和社会改革的目标，就是民主与法治，就是要把必不可少的权力关到笼子里来，放到法治的轨道上去。我们的社会政策就是要动员更多的社会成员参与社会治理，共享社会改革发展的成果。这些都足够的简单，就是市场、民主、法治。对大国来说，复杂的东西很难有穿透力，从顶层到底层，复杂的东西可能就会变样，变样就不能凝聚成一个共同的行动。十八大以来的这几个《决定》定下的改革目标非常清楚，现在剩下的问题就是要坚持，要贯彻落实。改革的目标非常清楚的时候，就不会来来回回地改，就不会一会儿向这个方向，一会儿又回到那个方向。方向明确的改革，只要坚持，就能成功。
　　第二，要适当减少对于改革决定和改革目标的各种各样的解读。《决定》是行动的纲领，不是复杂的理论，当然，《决定》有理论问题，需要理论界作专业的讨论，以增加对《决定》的理解。但是我们看到，《决定》的主要部分还是行动和部署。我们现在的一些解读，往往加进了很多别的东西，把一句话变成五句，把五句话变成五十句，这样《决定》原来的意思，有可能就变化了。尤其是，一些部门和地方也会把自己希望、自己喜好的一些观念和想法加进去。以我比较熟悉的土地制度改革而言，中央全面深化改革领导小组通过改革的方案，意思本来很清楚，就是三条底线，同时鼓励地方更加多样的探索、实践和创造。但是在有些解读当中，只剩底线了，鼓励多方面创造这一面就没有了。试想，如果把底线变成一个封闭的圈，只能在这个圈里行动，那这个改革就很难完成它本来应该完成的使命。所以尤其要防止一些部门，一些既得利益者，利用解读的过程，把原来很正确、清楚、明白的决定，变成一个带有混杂的信息含糊的东西。这样不利于大国的改革从顶层穿透到底层去。
　　第三，要用经验来阐释中央的决定。一个《决定》写得再正确再简单再明了，具体到做的时候，会碰到方方面面、极其不同的实际情况。《决定》能不能贯彻下去，贯彻的时候还要解决什么问题，这些都是增加改革穿透力非常重要的一环。据我的研究和观察，这方面我们是薄弱的。现在中央的《决定》来来回回讲了很多，但是到底底层有哪些行动和落实？这些落实和行动中哪些可以运用于普遍的经验？哪些落实是有一些缺陷和误差的？这些经验的总结和实际的观察要提上日程。换句话说，就是要用改革的经验来阐释中央的决定，要用改革的故事来阐释《决定》的含义。我们看到，在中国的底层和民间社会，在改革还没有充分落实的时候，就有很多改革和创造的行动。经济方面有向市场方向走的力量，社会政治方面有很多扩大民主建设法治的努力。举个反行政垄断的例子，1999年，互联网刚起来的时候，有些地方出现了网上语音通话，当时被主管部门认定是民间搞的网络通讯违背了国家通讯法，结果没收了财产抓了人。后来福州中院审理案子的时候认为这个错了。因为网上的通讯在我们电信法起草的时候没有这个技术手段，原来的法没有禁止这个行为，怎么可以把一个原来没有禁止的行为任意的扩大，对于一个创新的活动给予制裁呢？这是非常好的一个案例。这个案例如果能够传递到上层，传递到顶层，用顶层的力量给予支持，当时就会推动改革向前走一大步。反垄断改革也好，增加市场竞争的改革也好，按照统一的游戏规则来分配利益的改革也好，地方的经验和创造就是改革的行动力量，就是增加改革穿透力的重要条件。
　　第四，要去掉一部分障碍。我们强调要依法行政，而我们现有的法律法规当中，有一部分明显跟十八届三中全会的新体制冲突，深化法治跟以往的法律可能有冲突，这是当下的改革与上世纪八十年代的改革很不一样的地方。所以中央认为要有修法的工程，哪些法条妨碍了改革往前推进就拿掉。希望有关方面最好有这么一个目录单，因为很多关键的条款如果不修掉，很多改革是没有办法发挥的。
　　（作者为北京大学国家发展研究院教授）