浦兴祖：扩大有序政治参与和拓宽政协制度渠道

　　【内容摘要】公民的政治参与是旨在影响政府决策的行为，未必都带有政治问题。政治参与背后的动力是利益。我国公民在物质、文化需要日益增长的同时，政治参与的需要也在日益增长。通过疏通与拓宽政协制度渠道，建立非委员的民众提议机制和民众诉说机制，可以扩大公民的有序政治参与。
　　【关键词】政治参与民主政治政协公民制度渠道
　　一、公民政治参与：必须扩大与有序
　　政治参与问题在对于民主的分析中具有特别重要的作用。〔1〕首先，政治参与是民主政治题中应有之义、核心之义，是民主政治发展的根本动力。没有公民的政治参与，政治民主便无从谈起〔2〕，政治参与程度越高，越能体现民主〔3〕。第二，对于政治体系而言，政治参与无异于送上门来的民意。它便于政府等决策者了解与分析民意民情，完善民主决策，协调社会关系，化解社会矛盾。第三，政治参与有助于公民在参与过程中逐步增强民主意识、民主习惯与民主技能，从而造就合格的民主政治主体。因此，凡重视民主发展，就必须重视政治参与。
　　所谓政治参与，通常指旨在影响政府决策的行为〔4〕，或曰，为了影响政府当局的政策取向及政策内容的活动〔5〕。这里的政府，当是广义的，即指整个国家政权。就中国的政治生态而言，本人认为，还应包括执政党、政协等政治实体，即指整个政治体系。那么，既然是为了影响政府的政治参与，公民是否必定带着政治问题而来？未必。公民可能带着政治问题而来，也可能带着他（们）认为与政府等决策者有关的经济问题、文化问题、社会问题、生态问题或者其他什么问题而来。关键看参与的朝向和目的。无论带着何种问题而来，只要是朝向政治体系，旨在影响政府决策的行为，均构成为政治参与。比如，为迫使私人企业资方增加工资而举行的罢工不属于政治参与，但要求政府提高工资水准而举行的罢工则属于政治参与〔5〕151。
　　政治参与背后的动力是利益，这不难从参与目的加以分析。公民为何要进行政治参与？旨在影响政府决策。为何要影响政府决策？是为了促进或捍卫参与者的利益〔1〕564。当然，也有为了促进或捍卫包括参与者自身利益在内的某种公共利益，如某些环保主义者。按照《布莱克维尔政治学百科全书》解释，人们是否参与将取决于对预期收益及成本的估判，取决于对自己实现目标的力量的评价。〔1〕564当今中国，生产资料所有制结构的变动、市场经济体制的推行、社会利益格局的变化，促使公民利益意识与权利意识的渐趋觉醒。利益意识的觉醒，增强了公民通过政治参与以促进或捍卫自身利益的动力；权利意识的觉醒，增强了公民运用政治参与权利以实现目标的力量。由此决定了，我国公民在物质、文化需要日益增长的同时，政治参与需要也在日益增长。
　　基于对这一趋向的洞察与把握，中共十六大提出、十七大进一步强调了扩大公民有序政治参与。一是扩大，二是有序。惟有扩大，才能顺应公民日益增长的政治参与需要，为民主政治的发展注入不竭的动力；惟有有序，才能保障扩大政治参与之同时维护政治和社会稳定，为民主政治的发展提供必要条件。我们说，没有政治参与，便没有民主。这是对的。但，并非有了政治参与就一定有民主。无序的政治参与，是民主吗？否。因为民主本该是有序政治、程序政治、和平政治。无序参与易于失控，易于导向骚乱、动乱乃至暴乱。而骚乱、动乱、暴乱决不是民主。当无序参与导向乱像，对政治和社会稳定造成严重危害时，其本身也陷入了危机参与危机。可见，我们强调要扩大的政治参与，必须是有序的而绝非无序的政治参与。欲达此目标，需从多方面着力。例如，疏通与拓宽政治参与的制度渠道、提高公民政治参与的有效性、引导公民依法理性地参与等。关于制度渠道的不可或缺性，美国学者亨廷顿有过精到的论述。他指出，现代化过程中，由于国家政治制度化程度很低，对政府提出的要求很难或不可能通过合法渠道予以表达，也很难在政治体系内部得到减缓与聚合。因此，政治参与的急剧增长会引起政治不安定〔6〕。其要义，可简约为如下公式：政治参与（增长）政治制度化（低度）政治不稳定〔6〕56。
　　对于任何一个处在现代化进程中的国家，如何切实提升政治制度化程度，为急剧增长的政治参与供给充分的制度渠道，以保障参与和稳定共存并进是一道必须应答的难题。在我国，主要有赖于建国初期和改革开放后的政治制度化建设，可供政治参与的制度渠道。就宏观层面言，已有人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作与政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众（居民村民）自治制度、信访制度等。问题在于，如何用好、用实、用足这些制度渠道，藉此扩大公民有序政治参与，推进民主政治向前发展？这需要我们切实疏通与拓宽各类制度渠道。而要做到这一点，又必须在制度的中观微观层面进行艰辛的探索与创新。因为，制度是分层次的，宏观制度发挥功效离不开中观微观制度的配套。
　　二、疏通与拓宽政协制度渠道的若干思路
　　我国可供公民政治参与的各类制度渠道之间，互相联系又各具特点。从政协制度的视角看，政协是各党派的协商机关，是党派性的机关〔7〕，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构〔8〕，这与中共领导的多党合作制度密切相关。但是，政协内除了中共与八个民主党派的各自代表外，还有无党派人士、人民团体、各少数民族和各界的代表，还有香港特别行政区同胞、澳门特别行政区同胞、台湾同胞和归国侨胞的代表以及特别邀请的人士。这显示了政协制度具有更加广泛的包容性。政协是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式，这与人大制度密切相关。但是，作为统一战线组织的政协，不是国家机关，不行使国家权力，重点发挥政治协商、民主监督、参政议政功能，其组成人员（委员）主要由中共、各党派、人民团体、各界等协商推荐产生或被政协邀请而来，这是政协制度不同于人大制度的特点。此外，还值得注意，从政协章程的相关规定看，成为政协委员的条件之一是，应在本界别中有社会影响〔9〕。其实，政协运行的传统与现状也表明，在政协制度渠道中直接进行政治参与的，大多是来自各界别的有社会影响的精英人物。他们的政治参与基本上属于精英化民主。这可以说是政协制度相比人大制度的又一特点。
　　本人主张，各类制度渠道应当在保持特点的基础上加以疏通与拓宽，从而为扩大公民有序政治参与发挥各自的功效。兹联系精英化特点，就切实疏通与拓宽政协制度渠道问题，略述浅见。
　　其一、政协委员是来自各界别的精英人物。但是，他们并不等同于各界别精英人物的全部。为了扩大公民有序政治参与，又保持政协制度的精英化特点，委员们应当首先加强与本界别中其他精英人物的联系，在政协中全面反映公民中精英阶层的诉求与意愿，力避政协委员只代表自己。
　　其二、保持精英化的特点，与坚持政协制度的人民性本质并不矛盾。须知，政协的全称一直是中国人民政治协商会议，政协的属性一直是人民统一战线组织，政协的会徽一直上冠齿轮，下围麦穗。应该要求政协委员除了加强联系其他精英人物外，还须尽力倾听与反映本界别中大众（草根）阶层的声音。例如，总工会（界别）的委员也应关注与反映农民工与下岗工人的疾苦，农业界（别）的委员应了解与反映一线农民的呼声，教育界（别）的委员应询问与反映普通教师的要求，等等。力避政协委员只代表精英。
　　其三、为了实现上述两项，一方面应当根据社会状况的新变化，适当调整与增加若干界别。例如，可否将原有的教育界分设为高教界与普教界？可否增加中华律师协会或律师界？另一方面应当支持或鼓励政协委员在履职活动中进行一些探索与创新。例如，委员作为各界别的精英人物，均负有繁重的本职工作。如何挤时间去联系其他精英与大众阶层？如何运用现代通讯工具去加强与社会的联系与沟通？如何像有的委员那样聘用助手，协助自己整理民意、收集资料、斟酌提案？对于其中应该肯定且较为成熟的经验，可上升为具体的制度规范，以制度创新推动与保障政协委员代表精英也代表大众。
　　其四、需要重点表述的是，非政协委员的精英与大众除了被联系、被反映（做到此点当属难能可贵）外，是否也允许他们进入政协制度渠道，以自己的名义进行有序的政治参与？或者说，能否在一定意义上扩大政协制度渠道的参与主体，由委员扩大到非委员，由精英扩大到大众？这样，政协就不仅仅向公民中的部分精英（委员）开放，而且也向其他精英乃至全体大众敞开大门。如若可行，这无疑意味着政协制度渠道的一次拓宽，政协制度渠道为日益增长的政治参与洪潮分流，为扩大公民有序政治参与发挥更大功效。
　　或许，这需要适度修订与补充政协章程的若干具体内容。不过，作为委员与非委员两种参与主体的界线依然存在。前者有权利作为政协的组成人员参加政协的正式会议。而后者无此权利，他们将运用其他机制进入政协制度渠道。据此，政协制度的精英化特点也依然保持，只是它与人民性本质更加紧密地结合在一起。进一步说，政协现有的组织属性也依然不变。它还是中国人民爱国统一战线的组织、中国共产党领导的多党合作与政治协商的重要机构、发扬社会主义民主的重要形式。由于在原有精英民主基础上添加了大众（草根）民主的元素，其作为发扬社会主义民主的重要形式之内涵会更加丰富。
　　那么，非政协委员的精英及公民大众可以运用哪些机制进入政协制度渠道，开展政治参与呢？这需要细化我们的思路。
　　三、非委员进入政协制度渠道的具体机制
　　本人考虑，可否先建立这样两种可供实际操作的具体机制：一是，民众提议机制。这里使用民众（或大众）概念，其实包括非政协委员的精英与大众两部分。为了区别于政协委员的提案，这里使用提议概念，主要用于反映公益性意见（批评或建议）。举个例子，我们一位毕业多年的研究生，长期关注流浪猫狗的保护和管理问题，并着手筹建这方面的志愿者组织（基金会）。她曾抱怨无处去登记，因为没有可挂靠的上级单位。显然，这涉及到社会自组织的监管政策。如果她能通过大众提议机制反映到政协，那就是一位非委员（精英或大众）进入政协制度渠道，进行政治参与，旨在影响政府（政治体系）决策。
　　二是，民众（大众）诉说机制。这里的民众（大众）也包括非政协委员的精英与大众两部分。这一机制主要用于维护自身权益。众所周知，现在为维权而信访的人们大多涌向党政部门，从而给这些部门造成了重大的压力。政协能否以民众诉说机制来分担这类压力？须知，维权型诉说（信访）有的也涉及到政策的调整，有的则事关政策的落实，都在不同程度上旨在影响政府（政治体系）决策（调整或落实），因此，也属于政治参与。
　　上述两种机制的具体运用方式可以是多样的。既可通过政协网站上设立的专门栏目或窗口，也可以通过传统书信，还可来到政协专设的接待室，或者通过本界别的政协委员将提议、诉说转入政协。后一种方式与政协委员联系本界别其他精英及大众是有区别的，那是非委员主动找委员。
　　两种机制能否可行，能否可持续？这取决于两个因素。一是社会知晓度。如若两种机制真的建立后，必须大力宣传，广而告之，让全社会知晓。还有，应当就委员的产生机制做一些改革和探索，至少应当将拟推荐的委员人选在本界别内公示，让非委员精英与大众知道本界别的委员，以便需要时可以通过政协委员去转交提议或者诉说。
　　二是参与有效性。只有当参与产生实效，参与才会具有可持续性。否则，再好的参与渠道、参与机制，也只能流于一次性、短期性，难以持续。按照《布莱克维尔政治学百科全书》的观点，公民参与的有效性，对于理解民主政治尤其是不可或缺的。但这种有效性又证明是难以衡量的。〔1〕563依我看，我们这里所说的有效性或曰实效，倒并不意味着每一次提议与诉说后，都要产生完全符合参与者要求的效果。但政协应当尽可能地从提议与诉说中发现合理成分，有的可成为（或部分吸收进）政治协商的议题、民主监督的依据、参政议政的事项、调查研究的课题，有的可转给有关党政部门。重要的是，必须做到件件有反馈。或由政协机关或由政协委员如实反馈给提议者诉说者，让他感受到政协对参与是重视的。特别是对于那些在不同程度上真正影响了政策调整或落实的，要向整个社会宣传，让人们知道合理的提议与诉说被采纳了，从而从总体上感受到进入政协制度渠道政治参与的有效性。
　　本人以为，扩大公民有序政治参与，特别需要重视利益动力、制度渠道、操作机制、参与实效。
　　收稿日期：20101130
　　注释：
　　关于无序的、非法的政治参与是否属于政治参与，学界有不同观点。本文认为，可以属于政治参与，但不属于民主。
　　关于参与危机及其成因，可参见俞可平公民参与民主政治的意义一文。该文作为代序载于贾西津主编、社会科学文献出版社2008出版的《中国公民参与案例与模式》。
　　按照政协章程，界别与界是两个不同的概念。
　　【参考文献】
　　〔1〕英米勒戴维，波格丹诺韦农。布莱克维尔政治学百科全书〔M〕。北京：中国政法大学出版社，1992：563。
　　〔2〕孙关宏，胡雨春。政治学〔M〕。上海：复旦大学出版社，2002：217。
　　〔3〕陈振明，陈炳辉。政治学〔M〕。北京：中国社会科学出版社，1999：364。
　　〔4〕俞可平。政治学教程〔M〕。北京：高等教育出版社，2010：151。
　　〔5〕俞可平。政治学教程〔M〕。北京：高等教育出版社，2010：152。
　　〔6〕美塞缪尔亨廷顿。变革社会中的政治秩序〔M〕。北京：华夏出版社，1988：5556。