颜德如：政府价值观转换：从政府至上到公民至上

　　中国政府改革的号角已经吹响了若干年，但是总陷于“精简膨胀再精简再膨胀”的怪圈之中。在我们看来，单纯从人员编制、机构设置以及职责范围（其着眼点始终是政府）等方面来推进政府改革，并不能收到预期的效果，经常会出现“种瓜得豆”的现象。这是由于中国政府改革不是单一的、直线性的，它必须与中国社会的全面转型联系起来。社会转型的核心是价值观的转型。因此，中国政府改革要摆脱历史怪圈，真正走上一条健康的合理的发展之路，必须在价值观上进行根本转换。
　　对于一个执政的政府来说，其价值观主要体现在它如何认识和对待公民与政府（国家利益的代表）之关系。通常来说，一个民主的政府必须树立如下的价值观：以公民为中心，将实现公民的权利和满足公民的利益摆在首位，同时必须促进公共利益的发展和不断优化社会秩序。以中国共产党为领导核心的中国政府，实行人民当家作主，这就意味着中国政府价值观必须由政府至上转换为公民至上。酝酿数年的《行政许可法》，终于在2003年8月出台。它的出台，从表层意义而言，意味着中国法制建设掀开新的篇章和中国行政审批制度改革的进程加快；从深层意义上说，它标志着中国政府新型价值观的诞生，标志着一个新的民主治理时代的来临，它将给中国政府和公民带来一场划时代的变革。
　　一是告别“威权政府”的时代。
　　中国公民在建国之初，尝到了翻身做主人的幸福感，他们满怀希望地投入到改天换地的社会主义改造和建设的大潮中。由于是在一个一穷二白的旧中国基础上，进行前无古人的社会主义改造与建设，因此难免出现一些无法逆料的挫折与风波。中国公民的幸福感正是在这些挫折和风波中，逐渐消耗殆尽了。他们明显的感到，自己的命运总是牢牢地被政府把握着。可以这样说，很长一段历史时期，中国公民的生活完全由政府一手塑造（这就是政治挂帅的结果）。当然，那时政府的威信，在公民的心目中确实很高。但是，这种威信的获得与维持，主要不是因为它为公民创造了多少社会价值和社会资源，而是在于它控制了大多数的有限的社会价值和社会资源。换言之，这个政府是一个随时可以改变他们命运的“威权政府”（这与学界所说的全能式管制政府内涵相近）。
　　《行政许可法》的制定，可以说就是对这种“威权政府”的否定，它预示着一个“公民政府”的产生。我们以为，对于“公民政府”时代的公民来说，他们应该经常反思一些原初的问题：政府存在的合法性是什么？政府有无自己的特殊利益？权力与权力究竟是什么关系？事实一再表明，那些口口声声以人民利益代言人自许的政府，在现实生活中如果不把公民的权利和利益放在核心位置，终将会遭致公民的质疑，它的公信力将会受到严重地损害。
　　二是告别“公章垄断”的时代。
　　之所以说以前的政府是一种“威权政府”，就在于它控制了该国家主要的社会价值和社会资源，这些社会价值和社会资源对于普通公民来说不仅是至关重要的，而且还是有限的。“威权政府”如何控制这些既重要又有限的社会价值和社会资源呢？主要就是通过形形色色的公章。因此，在“威权政府”治下的时代，也是一个“公章垄断”的时代。在“公章垄断”的时代，政府是社会价值与社会资源的唯一分配者或配置者（这就是所谓的集权的计划经济模式之本质特征）。由于各级政府掌握着不同级别的公章，最终使有限的社会价值与社会资源被无限地分割、内耗，极大地抑制了社会与经济的全面发展，中国公民的生活也在此分割、内耗的过程中，无法得以改进。
　　《行政许可法》中有关行政许可的设定和实施的规定，直接削弱或者剥夺了“威权政府”把持公章进而垄断分配社会价值和社会资源的独有权力，将开发和享有社会价值和社会资源的权力还给了公民。这就意味着，公民在法律的规制下可以自由的从事于己于社会有益的事业，中国公民的创造性和积极性将得到极大地尊重与最大地发挥，中国社会的生产力将得到最大地解放，中国社会将日益充满活力与生机，实现中华民族的伟大复兴的理想，就大有希望。
　　三是告别“说破嘴、跑断腿”的时代。
　　我们说“威权政府”主要通过垄断各种公章来控制有限的社会价值和社会资源，相应地，中国公民为了改善自己的生存状态，提高自己的生活质量，必须想方设法去谋取开发社会价值和社会资源的权利与机会。如何谋取呢？主要就是要征得盖公章的权利与机会。
　　显而易见，“威权政府”时代，政府与公民之（不对称）关系主要体现为“公章”这个中介。政府要想维持自己的合法至上权威，就得牢牢的看守住盖公章的权力，公民要想维护自己的权利，就必须绞尽脑汁去争取盖公章的权利与机会。就是在双方的较劲过程中，既催发了前者的“寻租”心理和行为，又刺激了后者的“行贿”心理和行为。最后的结果是，既损害了前者的威信，又增加了后者发展的成本（当然，也增加了社会进步的代价。这种代价不只是经济方面的，还有道德伦理方面的），这才有为了盖公章“说破嘴、跑断腿”的现象发生。《行政许可法》的问世，它宣告了中国社会“说破嘴、跑断腿”的时代的结束。中国公民，在发展社会生产力的过程中，将由以往的被动地位转变为自主地位。中国公民，对公章崇拜（也即权力崇拜）的日子将会一去不返了。中国社会以往潜在的官本位倾向，也将受到严重的打击，中国公民的新型价值观也将随之产生。中国社会发展的成本，将会大大降低。
　　四是迎来公民主体意识高扬的时代。
　　在我们看来，“威权政府”时代、“公章垄断”时代和“说破嘴、跑断腿”时代的终结，必将迎来一个公民主体意识高扬的时代。中国政府价值观的根本转换，不仅是对政府自身的一场根本性变革，而且对中国公民而言，也是一场深层次的革命。当“威权政府”将“权”还于民，也就是政府必须服务于民，这样一来公民就成为政府服务质量好坏的当然的最高的裁决者，因此政府不再有自己的特殊利益，政府不再肆意践踏公民的合法权益，政府决不能阻碍公民在一个“公开、公平、公正”的社会秩序下合法的自由的发家致富，促进公共利益的发展。进一步说，政府对公民说“不”的时代，必须让位于公民对政府说“不”的时代！政府官员高高在上的时代必须让位于一个官民平等的充满正义的时代！
　　不过，中国公民必须看到，对政府说“不”的权利，不能仅仅诉诸于一纸文书，也不能只靠满腔激情，必须通过一定的中介来展开。《行政许可法》中有关不设行政许可的范围的规定（比如承认行业组织或者中介机构的自主地位）以及便民原则的确立，正好是对公民维权的合法认可。它意味着政府必须扮好“守夜人”的角色，不要随意地将自己的权力触角伸至公民的合法的自由的空间，它必须牢固地坚守如此的信念：公共权力必须服务于和服从于公民权利和公共利益。
　　五是呼唤公民社会的到来。
　　我们说中国政府价值观的根本转换必须与社会转型相协调，实际上意味着中国政府必须为一个公民社会的到来做好自己的本职工作。中国政府必须意识到：一个强大的政府是建基于一个强大而成熟的公民社会之上的。其道理是显而易见的：社会、政府不是抽象的概念，它是由活生生的人组成的，而人是先于社会与政府而存在的。
　　这又表明，公民价值的尊重与实现，是社会与政府必然的价值诉求。但是，公民价值的尊重与实现，不能仅仅依靠政府的承诺，它必须依靠一个强大而成熟的公民社会。在一个后发展的国家中，一个强大而成熟的公民社会之来临，必须在一个民主的政府的合理引导下，在社会自身健康的持续成长的轨道上合理生成。
　　作为中国公民，一个首要的问题是必须明白什么是公民社会。在我们看来，所谓公民社会必须具备以下条件：公民意识、公民规范与公民组织。具体来说，公民意识主要指权利意识、法治意识和公正意识，公民规范主要指法律规范和良好的社会习惯，公民组织指各种非政府组织。只有三者相辅相成相得益彰，才表明公民社会形成。
　　《行政许可法》之出台，为中国公民培育和健全自己的公民意识、公民规范和公民组织提供了广阔的合法生长空间。中国公民必须在复杂的社会生活中，不断的发展自己的合法组织，并经由组织不断地砥砺自己，不断地强化权利意识、法治意识、正义观念、平等观念和契约观念，不断地优化法律体系和良化社会习俗。只有如此，一个强大而成熟的公民社会才会早日出现，一个更加强大的政府才会逐渐形成，一个日益民主的文明的开放的社会主义中国才会很快来临。
　　来源：《理论探讨》2004年第1期