赵杰：治理矿难的三条出路

　　煤矿生产是高危行业。由于机械化程度低、科技贡献率低、安全技术和装备水平低、从业人员素质低等原因，我国目前产煤百万吨死亡率接近4，又远远高于世界平均水平。在产煤大国中，美国百万吨死亡率为0。04，俄罗斯为0。34，南非为0。13。事故产生，有其客观性。从安全生产监管操作特点上讲，由于深处地下作业，煤炭行业安全是最不容易在现场检查落实的行业，对矿井安全的监管，难度很大。勿庸置疑的是，无论是小煤窑还是国有煤矿，发生矿难都是因为安全生产的问题：安全设备投入不足，安全操作规程执行不严，对安全生产的监管不力。
　　1月17日，国家安全生产监督管理局副局长梁嘉琨在新闻发布会上披露，仅国有重点煤矿，在安全工程、安全装备和安全设施方面的欠帐就高达500亿元。国家安监局的思路是，用三年时间，采取正常提取煤矿安全费用和安排国债资金加大技术改造两个思路，解决安全欠账。这个办法无疑是负责任的，必将大大改善煤矿安全生产状况。但是，远水解不了近渴，长期投入来不及治理正大干快上、抢抓市场机遇的煤矿生产的安全隐患。因此，还要在认识矿难的社会背景和产生原因上换思路找出路，在遏制矿难的制度改进上换思路找出路，在形成科学的安全治理体系上换思路找出路。
　　一、矿难是高能耗经济发展模式的副产品，矿难频发有某种规律性
　　煤矿在利润的驱使下增加开采强度，超限超负荷开采是事故频发的直接原因。这种煤矿生产的红火和矿难频发都是粗放式经济模式的反映：一方面是正向的利润累积，另一方面是负的外部性矿工生命的重大损失。对于严守作业安全生产规程、维持安全生产秩序的矿山企业来说，矿难是可以避免的；对于制度严格、监管有效的矿山事故的预防、预警、救助、控制体系来说，矿难损失的周期性特点是可以被监管者把握的，矿难的损失是可控而且可以被最小化的。但是，面对经济利益的巨大诱惑，面对原材料价格节节攀升的市场环境，面对大干快上的“GDP竞赛”的某些地方政府发展经济的巨大冲动，尤其是面临并深陷其中、处于锁定状态的高能耗、粗放式的经济发展模式，矿难的发生又具有必然性，矿难频发又具有令人痛心的某种规律性。
　　与原材料价格持续走高是观测宏观经济形势的重要指标，原材料消耗占GDP的过高比重可以作为粗放式经济发展模式的观测指标一道，矿难频发可以看作是高能耗、粗放式的经济发展模式的一种“市场反应”。受巨大的经济利润驱使，一些企业和地方政府不放过难得的发展机遇，于是，超限开采、乱开滥采、置安全和生态保护于脑后的高密度开采大量开花，超负荷经营。在这种经济增长方式和发展模式下，煤的产量和价格成为宏观经济的“体温计”：投资热，宏观热，带动煤的价格上升；宏观面的投资降下来，会压缩煤炭生产行业的利润空间。巨大的经济利润空间，促使企业和地方政府用增产增收策略代替了适度规模条件下的安全生产策略。
　　所以，调整对经济发展模式的认识，形成逐步走出现有发展模式困境的共识，并从政府活动绩效评价、干部任用体系等方面，让科学发展观扎根于各级政府的经济社会事务的管理活动，是治理矿难的更为根本、更需要长期努力的工作。
　　二、对煤矿生产的物质需求过旺和财政需求过旺，是矿难频发的“需求方”原因
　　煤矿生产的物质需求过旺是宏观经济环境决定的，短期难以扭转。我国的能源结构对煤的依赖，来自于经济发展模式对现有能源结构的依赖。我国煤炭产量世界第一（去年是17亿吨，今年预计19亿吨），煤的消费占了能源总量的74，估计今后20年也将维持在70左右。值得指出的是，20多年的发展造就了经济增长的奇迹，然而这个增长过度依赖资源消耗，尚未能够以劳动生产率的提高为支撑。2003年GDP总量达11万亿，占全球GDP的不到3，而同年消耗的钢材、水泥、煤炭、电分别占世界消耗量的30、40、30、13，对资源使用的效率之低让人触目惊心。只要我国能源结构中对煤炭消耗依存度降不下来，只要经济增长中能源消耗比例降不下来，一句话，只要对煤的需求降不下来，矿难的发生就会防不胜防，“煤吃人”的现象就难以销声匿迹。
　　产煤区地方政府由于财政能力捉襟见肘，也对高密度超限量开采不持反对意见。就是说，采煤企业对高密度、高强度采掘方式的依赖，又来自于一些地方政府财政结构和经济发展冲动对GDP的依赖。由于油气能源紧张，煤炭生产利润空间加大，超负荷生产是顺利完成财政指标、突破GDP数字的便利而不费事的选择。对利润、GDP指标的迷信，被难得的“市场机遇”进一步放大。这样，政府部门与煤矿企业的直接利益联系，就会影响安全生产监管的质量。据《第一财经日报》报道，到2002年，阜新矿务局已欠债31。8亿元，安全欠账3。2亿元，生产欠账2。72亿元，几个主力矿井采掘严重失调。多年来，阜新矿区一直靠海州露天矿支撑，每年用海州矿2亿多元的盈利来弥补井工矿的亏损。这样，在煤价高企情况下，煤炭企业的高产量决定了来自煤炭企业的政府税收增量的节节攀高，煤矿生产的高位运行又决定了煤炭企业脱困自救的经济支撑能力的增强。一个方面增收，一个方面节支，所以说，对政府来说，煤炭生产的高位运行是一个减轻政府社会转型财政压力，而将这种社会管理和公共服务责任“内部化”到企业的一种“市场”机遇。只不过，这种机遇伴随着巨大风险隐患，是以矿工群体生命安全作赌注的，造成的社会影响是极其消极的。切断政府增收与煤矿增产这种不计安全风险的简单利益关系，将这种“内部化”到企业的社会责任转移回政府，政府真正承担起经济转型的社会责任，是减轻国有煤炭企业生产超负荷生产压力，从而强化安全责任的根本措施。
　　所以，现有的将生产能力开足、甚至超负荷高位运行仍是长期存在的现象，紧绷的煤矿生产要归于正常仍是一个长期过程。降低煤炭生产对地方政府财政增收的刺激，多种渠道缓解产煤区财政困难，是从控制煤炭的需求方面，减少矿难的治本之策。
　　三、解决安全生产的制度失灵要靠改善制度供给
　　从陈家山矿难到阜新矿难，社会影响的最大区别就在于，其间山西省提高了矿难的赔偿标准，全社会关注到用加大成本的方式来降低事故发生率，是一种值得肯定的抑制矿难的改进思路。山西省政府规定：因煤矿事故造成的人员死亡赔偿金不得低于每人20万元；发生一次死亡3人以上事故的乡镇煤矿，将被依法吊销其有关证照，由政府收回采矿权重新公开拍卖。这是一个重大的制度改进，大大增强了煤炭企业生产的风险意识，增加了企业主的成本，高扬了人的价值。但是，山西的标准并未来得及成为全国的标准。让煤矿开采企业在死人的风险与安全生产设备投入、安全操作流程的遵守方面，算一算经济账，还缺乏一个全国统一的制度。就此而言，赔偿制度的革新还需要借阜新矿难之力推动和深化，将风险“内部化”为高危企业生产经营成本的工作还需要形成共识，形成制度。
　　将安全生产风险转化为企业的成本而不是让它成为“社会成本”，是从制度供给角度遏制矿难的重要思路：通过“让煤矿死不起人”的制度建设，推动煤矿企业将安全设备投入、安全操作规程的遵守与采掘人员的培训都计入其经营成本。这势必加大煤矿企业的安全投入，甚至引发安全生产条件不足或者没有经济能力达到条件的煤矿的倒闭，但存活下来的煤矿企业就是能够承担安全生产责任的企业，存活下来的企业就被逼成为恪守安全规程的具有社会责任的企业。这种将高危行业安全生产的社会成本“内部化”改进，必将引发煤炭行业因政府社会性管制的强化导致的行业重组和洗牌。我认为，这种安全成本加大引致“优胜劣汰”的供给革命，是在中国经济增长高能耗模式难以逆转趋势条件下，遏制矿难所必须进行的。可以设想，如果那么多在危险的“高压线”边上徘徊的企业，不承担或是能够逃脱其安全风险成本约束的话，再密集、再高调的安全检查也难以落实。首长负责制也不能保证首长自己在井下监测瓦斯浓度，首长也不可能派亲信或下属代替自己监督煤矿安全的落实呀！关键要靠有效约束的制度，让企业出于对自己利益的关注，来承担其社会责任。
　　制定由煤矿对职工进行高额度强制保险的法律，使保险公司介入煤矿安全，是改善煤矿安全制度供给的另一个积极思路。煤矿是高危行业，设计针对安全事故导致的人身伤害保险的保险产品是个难事。但是通过法律制度合理确定赔偿的下限和上限，明确保险公司的免责条款，就能为保险公司参与煤矿安全日常监测和监督提供激励。这样，因为运用了保险公司拥有的安全赔偿的专门知识和专业人员，诱发矿难的不安全因素会因为保险公司对其经营利润的关心而大大减少。保险公司能证明其指出过安全隐患问题但煤矿未整改导致事故的，可以减轻保险公司赔偿责任。差额部分由煤矿承担或者由保险公司承担后向煤矿追偿。如此这般，保险公司就更关注煤矿安全生产，保险公司可向安全监管部门举报安全隐患。煤矿生产就多了一个专业化、能负责的安全“监理”。
　　进一步来说，从矿难赔偿推而广之到建筑工人由于安全原因的非正常死亡，甚至到擦玻璃的清洁工的坠楼身亡，都需要有包括一定赔偿标准的风险干预和赔偿制度。确定一个合理的赔偿标准，同时引进商业保险的参与，让企业经营者、包工头、清洁工的雇主，都能有一个风险防范意识，都能权衡降低人的意外伤害概率的投入与承担风险损失支出，哪一个对自己合算，那么我们社会的风险意识会大大增强，整个社会的安全生产环境会大大改善。
　　四、改监管者与被监管对象的单边治理为多边治理，是安全生产监管变革的方向
　　我们应该清醒的看到，现在讨论矿难的立足点是煤炭生产高位运行态势在近期难以逆转。通过增加赔偿金来增加矿难发生的成本仍然只是权宜之计。单独依靠赔偿的“内部化”，由企业独立承担安全生产责任，忽视政府作用的检讨是不行的。抑制矿难，还需要政府对自己在社会管理方面的角色和效率有一个新的认识思路。
　　“管制者俘虏”理论用在煤矿安全生产方面也许是较合适。在社会性管制方面，监管者与被监管者都可能处在利益共同体中，可能导致监管者被收买，从而致使社会性管制失灵。这种“管制者被俘获”，既会导致煤矿企业的长远利益受损，也会导致人的损失，即人员生命安全的损失。具体到矿难治理而言，除了行业监管部门和媒体的监督之外，由于缺乏利益相关者的监督，矿工作业安全状况很难及时随时检测和反映这是大型矿难的一个共性根源。政府监管部门是否具有获得煤矿安全生产信息的能力，监管效率如何，是我们在矿难后屡屡追问的一个老话题。
　　所以，解决管制失灵问题仍要靠治理体系的完善：不仅仅是在事故发生后的善后赔偿过程，而且在日常的生产过程中，需要在政府引导下发育发展矿工的维权组织，需要吸收律师事务所等社会中介机构提供法律服务和法律援助。关键是要培育在安全生产监督管理局之外的另一个外部监管力量，改政府监管的单边治理为政府监管部门和社会监管组织的多边治理。这样的多元监管体系的建立，既有利于维护矿工的权益，也有助于从矿工群体的利益相关者角度参与煤矿安全措施的监督和检查。
　　在矿难发生后，政府的安全生产监管部门往往成为事故处理者，各级政府则成为社会稳定的维护者。事故发生后处理难度之大，社会关注程度之高，是可想而知的。但是一桩接一桩、防不胜防的矿难，总是将政府在安全生产方面的努力冲得干干净净。我认为，通过将赔偿内部化企业成本，同时通过政府监管方式的变革，逐渐把政府从直接救助者、无限责任的承担者的角色中解脱出来，成为规则的制订者、重大事故的独立调查者、安全监管信息举报的接受者，必将有力地控制和减少事故发生的频度，大大减轻事故的善后处理难度。（大公报）