林尚立：中国发展的新议程：政府改革与创新型国家建设

　　【内容提要】在现代文明体制下，任何国家的发展都有赖于三大力量的推动：人的发展、制度创新与科技进步，中国的创新型国家建设同样对科技进步和制度创新有着强烈的内在需求。要使创新成为发展的灵魂，关键在制度；要使制度成为创新的动力，关键在于政府的自我变革与发展。可见，创新型国家建设应该从政府改革开始，通过改革使政府成为有限政府、公共服务型政府以及资源整合型政府的有机统一。这种制度创新，包括职能体系、治理体系、财税体系和人才体系四方面的整体创新。
　　【关键词】制度学习制度创新政府改革创新型国家建设
　　迈入21世纪后，为了实现国家的富强与民族的复兴，基于改革与发展的积累，中国开始了创新型国家建设。中国社会发展的历史方位以及创新型国家建设的内在逻辑，决定了政府改革是中国建设创新型国家的重要前提。
　　一、制度与科技：中国在学习中成长
　　人类现代文明的发展，是以国家为单位、以全球为舞台的发展。在此过程中，现代文明发展的内在规律以铁的必然性在不同国家发生作用，从而将各个国家纳入现代化发展的进程。于是，工业较发达的国家向工业较不发达的国家所显示的，只是后者未来的景象。这决定了一个国家应该而且可以向其他国家学习。〔1〕（pp。206207）对发展中国家而言，这种学习的好坏将决定一个国家发展前途的好坏。所以，中国共产党一开始就把学习作为新中国国家建设的基础。
　　中国的改革开放本质上也是一个学习的过程。学习什么？邓小平指出：当前大多数干部还要着重抓紧三个方面的学习：一个是学经济学，一个是学科学技术，一个是学管理。学习好，才可能领导好高速度、高水平的社会主义现代化建设。〔2〕（p。153）在所学内容方面，虽然中国自身的基础相当薄弱，但中国的现代化发展又必须依靠这方面的知识进行超越式的发展，所以，这种学习必须更多地以借鉴、引进和消化现代文明成果的方式展开。对于后发现代化国家来说，这种学习不外乎两个方面：一是制度学习，二是科技学习。至于从何入手，不同的国家有不同的选择。中国改革开放之后的重新学习是从制度学习入手的，这与改革开放确立的解放生产力、发展生产力的首要核心价值有关。
　　从现代生产力发展的内在逻辑来看，制度与科技对解放和发展生产力具有决定性的意义，前者是根本，后者是关键。因此，改革开放开始后，制度变革与科技创新同时上升为国家发展的核心战略。但在展开过程中，制度变革是整个战略的逻辑起点，所以，中国社会发展的第一个议程是制度学习，从学习现代管理经验到最终全面确立社会主义市场经济体制，经过了一个相当完整的借鉴、学习、反思和创新的发展过程。这个过程深刻地改变了中国社会的发展，形成了三大变化：其一，制度学习使中国社会从封闭走向开放；其二，制度学习使中国的发展与人类文明的发展一体化；其三，制度学习使中国基本上确立了现代化发展所需要的现代国家制度体系。
　　必须指出的是，改革开放以来的制度学习，之所以能够取得上述成果并有效推进中国经济与社会的全面发展，十分重要的就是，中国从一开始就反对将制度学习的过程变成制度的照搬照套。实践证明，这种制度学习的过程同时也是制度创造的过程。学习和创新的有机结合，使得改革开放中的制度建构，在面向世界的同时也能立足中国，从而保障了中国社会的成功转型。这样的制度学习和创新，不仅开辟了中国特色的社会主义发展道路，而且使中国以自己的特色和力量全面融入世界文明体系，成为全球社会的重要力量。
　　在现代文明体制下，任何国家的发展都有赖于三大力量的推动：人的发展、制度创新与科技进步。所以，当制度的学习和创新使这三大力量成为中国社会发展的基本动力结构，并建构起中国现代化发展所需要的现代国家体系之后，中国社会发展的议程就必须从制度学习议程进入科技创新议程，议程的深入并不改变制度创新是国家发展战略逻辑起点的地位，却对制度创新提出了更加具体和深入的要求和目标，即建设创新型的国家。
　　二、创新型国家：制度使创新成为发展的灵魂
　　马克思和恩格斯在《共产党宣言》中指出：生产的不断变革，一切社会关系不停的动荡，永远的不安定和变动，这是资产阶级时代不同于过去一切时代的地方。〔3〕（p。254）这既是资产阶级时代的特征，也是现代人类文明发展的基本特征。因此，在现代化过程中，任何国家的建设与发展，不仅要努力顺应生产的不断变革的现代化潮流，而且要努力使自身的变革与发展成为这个潮流的前沿。生产的不断变革必须有科技的不断创新来支撑。当一个国家在制度上形成现代化发展的可能之后，其科学技术发展的水平与能力，就成为决定整个国家现代化发展前途的关键。这正如胡锦涛所说，一个国家的现代化，关键是科学技术的现代化。
　　创新型国家不仅拥有先进的科学技术，而且具有将这种科学技术转化为现实生产力的强大能力。因此，创新型国家建设，不仅对科学与技术的发展有强烈的内在需求，而且对制度创新也有强烈的内在需求。只有通过有效与合理的制度安排，形成一条有效的制度路径，才能激发和保护科学技术的发展，使科学技术成果转化为经济与社会发展的动力。
　　作为一种国家行为，自主创新的形成与展开必须通过多机构、多部门、多系统的合作。为此，各国都努力建构国家创新体系。我国在确定建设创新型国家发展战略的同时，也提出了国家创新体系的基本框架。2006年1月颁布的《国家中长期科学和技术发展规划纲要》规划了这个体系框架，其中包含五大体系，即技术创新体系、知识创新体系、国防科技创新体系、区域创新体系、科技中介服务体系。这五大创新体系建设最需要的是制度创新与制度建设，因为任何一个创新体系要形成并发挥有效的作用都需要强大的制度支撑。这种制度支撑既体现为有效的制度供给，也体现为现有制度障碍的有效消除，是深化制度改革与制度创新的有机统一。同时，《纲要》又提出了用于促进国家创新体系建设的八大机制，即科学、高效的决策管理机制；合理、优化的资源配置机制；寓军于民的军民结合机制；以企业为主导的产学研结合机制；基于以人才为核心的科学创新激励机制；促进地方发展的区域协作创新机制；适应不同类型创新主体的运行机制；独立、合理的评价监督机制。
　　在依靠政府推动的后发现代化国家中，政府对制度改革与创新具有决定性的影响，这也就意味着制度改革与创新的关键在于政府自身的改革与完善。要使创新成为发展的灵魂，关键在制度；要使制度成为创新的动力，关键则在于政府的自我变革与发展。可见，创新型国家建设应该从政府改革开始。
　　三、政府改革：为创新体系而创新制度
　　政府改革不是孤立进行的，其有效的展开是在与经济、社会发展的有机互动中进行的。也就是说，国家创新体系是在自身的发展与政府改革的积极互动、相互推动中成长起来的。目前，国家创新体系建设刚刚启动，而以建设公共服务型政府为取向的政府改革也正在逐步展开，在这样的现实条件下，政府改革要有效地推动国家创新体系的成长，最关键的是通过政府的变革为各个创新主体的成长提供必需的制度空间和制度条件。
　　研究表明，国家创新体系是由与知识创新和技术创新相关的机构和组织构成的网络系统，其主体主要是企业、科研机构、高等院校、中介组织以及政府部门。除政府部门外，其他主体要获得有效成长，首先要政府放权市场、放权社会，使其获得更大的自主空间；其次则需要相关主体进行积极的合作、配合与互动。如果说政府给予的自主性使自主创新能力得以生成的话，那么各创新主体的有机结合和良性互动则使自主创新得以几何级数的放大。就政府放权市场、放权社会来说，市场经济发展所带来的政府改革，为这种放权提供了可能。因而，在创新国家体系的建设中，政府改革为创新体系提供了有效的制度空间。
　　政府改革是中国改革开放的核心主题，它随着中国社会发展的每一次跃进而深化。社会主义市场经济体制的创立，要求政府从全能政府转变为有限政府；社会的发育以及社会建设战略目标的确立，要求政府从经济建设型政府转向公共服务型政府；建设创新型国家、构建国家创新体系战略的确立，要求政府从利益整合型的政府发展为资源整合型的政府。中国社会发展对政府改革所提出的要求，尽管在时间和逻辑上有前后的关系，即前一轮的变革是后一轮变革的历史与逻辑前提，但其实际展开的时间距离是有限的。因此，最新的政府变革必须与此前展开的政府变革共存，相互借力、相互促进。这也就是说，为促进创新型国家建设，政府改革必须将建设有限政府、公共服务型政府以及资源整合型的政府有机统一起来，其切入点不是政府权力结构也不是政府职能的变革，而是政府治理的制度创新，即通过对整体制度安排的创新，带动政府与市场、社会权力与职能关系的变化，带来政府自身运行方式的变化，从而使政府成为有限政府、公共服务型政府以及资源整合型政府的有机统一。这种整体的制度创新，包括以下四个方面：
　　第一，职能体系的制度创新。政府职能体系涉及三个方面：一是政府、市场与社会的职能关系；二是中央、地方与基层的政府间职能关系；三是政府内部部门之间的职能关系。应该看到，这三方面的职能安排都存在问题，这些问题在影响政府、市场与社会的职能关系健康发展的同时，也深刻地影响了创新体系的建构与成长。这就要求政府改革对政府职能结构作一个整体的规划和安排，并在此基础上形成科学的改革议程。这种整体规划和安排的出发点应该建立在重构政府、市场与社会的职能配置上。
　　第二，治理体系的制度创新。受传统的影响，现行的政府治理体系在很大程度上是从政府的逻辑出发的，形成的治理格局是：管得到的地方，管死；管不到的地方，不管；管理权力，政府垄断。实践表明，这样的政府治理已不适应经济与社会发展的要求，必须进行全方位的整体变革。这种变革的关键点在于：政府治理应从政府逻辑出发转变为从市场与社会发展的逻辑出发，从单一的政府管理转向多元合作的共同治理。
　　第三，财税体系的制度创新。不论是建立公共服务型政府还是建立资源整合型政府，都需要政府财税体制的改革。从政府推进创新发展来说，除了出台一系列鼓励性的税收政策之外，最为关键的还在于政府预算中的财政安排、实际投入以及财政预算的实际执行等等。这就要求政府必须从整体上完善财税体系并展开积极的制度创新。
　　第四，人才体系的制度创新。人才是创新之本，人才资源一方面来自教育的贡献，另一方面来自有效的开发。教育是基础，开发是关键，不论是育才的教育还是用才的开发，都关系到教育制度和用人制度。现实状况表明，中国人才体系的制度创新任重道远，没有创新的动力与成果，创新型国家建设就会失去活源之水。
　　【参考文献】
　　〔1〕马克思恩格斯选集（第2卷）〔M〕。北京：人民出版社，1972。
　　〔2〕邓小平文选（第2卷）〔M〕。北京：人民出版社，1994。
　　〔3〕马克思恩格斯选集（第1卷）〔M〕。北京：人民出版社，1972。