李佐军：十八届三中全会的国家治理思想

　　一、对国家治理思想相关概念的理解
　　（一）治理
　　与领导、管理相比，治理是一个含义更加丰富、内容有所不同的概念。第一个区别，治理较领导、管理更加平等和民主，领导、管理是指领导者高高在上管理或领导下属，而治理则意味着各种不同主体共同治理国家，更具平等性。第二个区别，治理的对象更加广泛。领导和管理的对象一般是有行为能力的某个主体，比如个人、企业、机构等；而治理的对象可以是有行为能力的主体，也可以是没有行为能力的主体，比如环境也是治理的对象，但它没有行为能力。因此，治理的对象可包括经济、政治、社会、文化、生态等各个方面。第三个区别，治理与领导、管理的手段不同。管理和领导的手段可以个性化，但治理一般要按各个主体共同认可的规则进行，即以法治的方式进行。
　　（二）国家治理体系
　　笔者认为，国家治理体系包括三个方面：一是国家治理的主体。国家治理的主体可包括党、政府、人大、政协、军队以及各种社会组织、公民，构成一个完整的主体体系。二是国家治理的对象。国家治理的对象可包括政治、经济、文化、社会、生态等各个方面。三是国家治理的手段。国家治理的手段主要是制度，这里的制度是广义的制度，包括硬制度和软制度，或者说有形制度和无形制度，具体来说，有文化制度、法律制度、组织制度（含政府与市场）、政策等。
　　（三）国家治理能力
　　国家治理能力分为两个层面。第一个层面是国家作为一个整体的治理能力。一般说来，一个国家的整体治理能力是与其他国家相比较而言的，可以集中体现为国家的竞争力。笼统地说国家治理能力不太好表述，但如果与其他国家一比较，则某个国家的治理能力就可从其创新能力、资源整合能力、外交能力等方面表现出来。第二个层面是国家中某个具体主体的治理能力，比如说党派、政府、人大等组织的治理能力是比较好界定的，也比较具体。
　　（四）国家治理体系和治理能力的现代化
　　十八届三中全会决定专门提到了国家治理体系和治理能力的现代化，那么，究竟应怎样理解国家治理体系和治理能力的现代化？从语义学上来说，这个概念存在一些问题。国家治理体系应该是完善的问题，治理能力是提高的问题，或者说国家治理体系和治理能力是建设的问题。“国家治理体系和治理能力的现代化”作为一个已基本定下的概念，这里就不深入讨论其存在的合理性了，关键是其中的现代化怎么理解，现代化涉及国家治理体系和治理能力的衡量标准问题。若国家治理体系和治理能力达到了比较现代的标准，那就算是实现现代化了。笔者认为，治理的现代化最核心的问题是各种不同主体之间的责、权、利配置，一个现代化的国家治理体系应该是各个主体间的权利配置要公平合理，责、权、利要对称，只有权利配置公平合理，才能实现现代化所要求的“善治”。
　　
　　二、论述十八届三中全会决定中的国家治理思想
　　（一）《决定》将“推进国家治理体系和治理能力的现代化”作为改革的总目标
　　十八届三中全会的决定是关于全面深化改革的一个决定。改革是改制度，而制度是关于不同主体之间责、权、利关系的安排。从各种不同主体之间的责、权、利关系安排这个角度去理解十八届三中全会的决定，就比较容易抓住其中的精髓。而不同主体之间的责、权、利关系安排，正是国家治理体系和治理能力最核心的内容，所以三中全会决定把推进国家治理体系和治理能力的现代化作为改革的总目标，是有道理的。实际上，十八届三中全会的决定从头到尾都体现了国家治理体系和治理能力现代化建设的丰富内容，只是我们现在还不习惯从这个视角来解读三中全会精神。
　　（二）《决定》中的国家治理思想可以概括为八组关系
　　十八届三中全会决定中的国家治理思想可概括为八组关系，即八组不同主体间的责、权、利关系。一是中国共产党与人大、政府、政协等其他各个主体之间的责、权、利关系；二是政府与市场的关系；三是公有制经济与非公有制经济的关系；四是中央政府与地方政府的关系；五是农村与城市之间的关系；六是当代人与后代人在资源环境权益方面的关系；七是特权与民权的关系；八是国内与国际的关系。下面简单地介绍其中的五组关系。
　　1中国共产党与人大、政府、政协等其他主体之间的关系
　　就中国共产党而言，十八届三中全会决定强调了两个重点：第一，中国共产党在未来的改革中发挥领导作用；第二，改革要保证正确的政治方向，不能走老路，也不能走邪路，一定要坚持不移地走中国特色社会主义道路。推进国家治理体系和治理能力的现代化，也必须是在坚持中国共产党领导的前提下进行。
　　在政府方面，《决定》涉及党政分开，但没有进行详细阐述，主要强调了政府职能转变等。在人大方面，《决定》明确指出，“一府两院”由人大任免，对人大负责，接受人大监管，各级政府的重大决策必须通过同级人大；在政协方面，《决定》主要强调要推进协商民主，作为中国特色民主的主要形式。
　　2政府与市场的关系
　　政府与市场的关系，《决定》强调了两个方面。一方面，更多更强地发挥市场的作用。其有三个要点：第一，要发挥市场的决定性作用。《决定》指出，全面改革的重点是经济体制改革，经济体制改革的核心是正确处理政府与市场之间的关系，发挥市场在资源配置中的决定性作用。决定性作用与以往的基础性作用有所不同，基础性作用意味着政府与市场的关系是上与下的关系，市场在下面发挥基础性作用，政府在上面发挥统领性的作用，实际运行的结果是政府越做越大、越做越强，所以现在改为市场发挥决定性作用。决定性的作用意味着市场与政府是主与次的关系，市场为主，政府为次，即最终的决定权在市场，这就把市场的地位提到了一个新的高度。第二，要建立一个统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。第三，重点发展三大要素市场，即资金市场、土地市场和技术市场。
　　另一方面，更好地发挥政府的作用。这也有三个要点：第一，明确政府的职能定位，政府的职责体现在以下五个方面，即宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理、保护环境，其他的交给企业与市场。第二，政府要放权与分权，即要加快推进行政审批制度等改革。第三，改革政府的考核导向，将资源消耗、环境损害、生态效益、科技创新、安全生产、产能过剩、新增债务等作为主要的考核指标。
　　3公有制经济与非公有制经济的关系
　　《决定》强调，一方面，要保障非公有制经济的四大平等权利，即地位平等、财产权平等、机会平等、规则平等；另一方面，全面深化国有企业改革，包括：发展混合所有制经济；组建若干资本运营公司；提高国有企业收益上交比例；反对国有企业的垄断；推进现代企业制度建设等。
　　4中央政府与地方政府的关系
　　《决定》指出，一方面，要更好地发挥中央政府的宏观调控作用，包括改善宏观调控方式，不能以微观干预的方式去搞宏观调控，更多地要按照国际通行的规则进行宏观调控，要发挥规划、标准在宏观调控中的作用；同时要推进财税改革、金融体制改革等，通过改革来完善宏观调控的各项方式和手段。另一方面，要更多地调动地方政府的积极性。合理划分中央政府与地方政府的财权与事权，中央政府将一些事权（支出责任）上收，地方政府增加一些财权，使不同层级政府之间的财权与事权对称，等等。
　　5特权与民权的关系
　　特权与民权的关系分散在十八大三中全会决定中的各个方面，可归结为打击特权和保障民权。从打击特权来看，主要是要取消、限制领导干部的特权、事业单位的行政特权、行业组织的特权、国有企业的特权、院士特权等。从保障民权来看，主要表现为保障人民群众的基本人权，保障民众公平的文化分享权，保障民众公平的受教育权利，保障民众较公平的收入分配权利，保障民众的就业权利，保障民众的福利保障权利，还有保障民众的生育权、信访权、安全权和知识产权等。
　　总之，十八届三中全会决定已经提出了一个较完整的国家治理体系，特别是规范了各个不同主体之间的责、权、利关系，总的方向是促进不同主体之间的公平竞争，努力实现“中国梦”。
　　
　　来源：华中科技大学学报社科版2014年3期