佟德志：电子政务与面向信息时代的行政职能转变

　　内容摘要：电子政务的实施不仅为传统行政职能提供了方便、快捷的手段，而且必将重新整合、协调传统行政职能。在信息化的冲击下，行政体系的环境、客体、行政主体发生了重要变化，对行政职能提出了新的要求。新的行政职能定位突出了信息服务、公民本位、个性化等内涵。面向信息时代的行政职能转变需要遵循由易而难、由内至外、由浅入深的模式。
　　网络化在上个世纪末获得了前所未有的飞速发展，作为互联网五大应用之一的电子政府为行政管理改革提供了强劲的动力，格外引人注目。信息化冲击下的行政体系的环境、主体以及客体发生了重要变化，对行政职能转变提出了新的要求，同时也提供了传统政府职能与现代政府职能契合的可能，推动着新的行政职能定位的形成，也为行政职能的转变提出了新的思路
　　一、新的要求：信息化与电子政务
　　信息化的全面渗透体现在各个方面，它是以电子商务为特征的网络经济、以电子社区为特征的网络社会、以多样化为特征的网络文化和以电子政务为特征的网络政治的四位一体。信息化的不断深入带来了行政管理环境、客体以及主体等发生了重要的变化，转变工业时代的政府职能以适应信息时代的需要为电子政务的实施提供了契机，信息化为行政职能的转变提出了新的要求。
　　1。政府行政管理环境的变化
　　信息化对政府行政体系的环境产生了深刻的影响。行政管理是一个开放的系统，它与社会环境系统和自然环境系统之间进行不断的物质和信息的交换。在这种交换的过程中，信息化的不断发展不但使行政管理环境因素在范围和数量上发生变化，而且改变着行政管理环境因素的性质和影响。这种环境的变化改变了行政机关管理的资源，规制了机关管理行为。在行政管理的开放系统中，信息化的强劲动力得到放大，在正反馈的演进激励下，其力量扩展至整个政府行政管理的部门。
　　面向信息时代的政府行政管理决不是消极地对待环境，而应该积极地改造环境，主动地适应环境，实现与环境变化之间的协调。面向信息时代的行政职能正是这种主动性的一个结果，它有利于政府在新的环境中敏捷地做出有效的适应和反应，在机遇与挑战中谋求发展。
　　2。政府行政管理对象的变化
　　信息化造就了一系列新鲜事物，使行政管理的对象发生了变化。以电子商务、信息通令技术（InformationCommunicationTechnologyICT）为代表的新经济的出现带来了政府行政管理对象的变化，要求政府承担起新的职能。由于管理对象的变化，政府的角色发生了重要变化，它不但是管理者、服务者，同时还是信息时代的领跑者，其职责甚至更加重要。正是在这个意义上，人们将电子政务称为社会信息化的“牛鼻子”。〔1〕政府行政管理对象的变化体现在方方面面，广泛地涵盖了经济、文化、社会事务等方方面面，尤其引人注目的是电子商务对传统行政职能提出的新要求。
　　新经济本身的虚拟特点虽然降低了交易成本，但却对交易安全提出了更高的要求。例如，没有电子政府的管理、服务与保障作为支撑，电子商务的发展就会受到挫折。电子商务本身要求的引导、管理与服务成为政府职能转变的强大推动力，而政府应该将提供这种公共产品作为自己的职能之一。保障电子商务安全，促进其健康发展已经成为行政职能中应有之意。
　　3。行政主体自身的变化
　　网络化作为电子政务的主要特征不但是行政主体主动适应行政管理环境变化的结果，同时亦是行政主体自身变化的一个重要特征。自动化、电子化、网络化过程对行政主体的塑造早在上个世纪下半期就已经开始了。随着网络化的不断深入，电子政务的内涵在自动化、电子化的基础上逐渐突出了网络化的特征。内部局域网的建立加强了政府部门之间的纵向联系和横向沟通，从而改变了行政管理的程序、人事管理、信息管理、计划管理、行政管理的实施、方式、方法、以及行政管理的效率，形成了全方位、深层次的行政管理改革体系。
　　电子政务对行政管理主体的塑造更鲜明地体现在对机关内部信息管理的革命性变化上。电子政务的施行突出了信息点的灵活性，扩大了信息网络的覆盖率，减少了信息人员数量的要求，改变了信息传输的手段，为建构一个体系完整、反应灵敏的信息网络提供了可能。在电子政务的环境中，信息的收集更及时、更准确、更有用，不但来源广泛，而且容易保证内容完整。同时，电子政务还为政务信息的处理提供了巨大的方便，海量化的电子信息通过计算机高速、准确的处理能力而得到最为有效的筛选、综合、编辑等处理。它不但提供了方便、快捷地信息传递的手段，而且为资料存储的安全提供了更好的条件，为资料的登记、编码、摆放、检索提供了巨大的好处。这就使行政主体有了更强的能力能更高效地满足各种各样的不同需要，从而转变自己在某方面的职能。
　　二、新的希望：电子政务与行政职能转变
　　在第九届全国人民代表大会第五次会议上，朱鎔基总理明确将电子政务的建设作为加快政府职能转变的手段，要求转变政府职能时应该注意“加快政府管理信息化建设，推广电子政务，提高工作效率和监管有效性。”〔2〕我国政府更加明确地把建设电子政府、实施电子政务作为行政职能转变的一个手段提出来，为我国行政职能转变注入了鲜活的力量。这同2000年10月9日朱镕基总理在有关“十五”计划的报告中强调指出的以信息化带动工业化，发挥后发优势，实现生产力跨越式发展的主题是一致的。
　　电子政务为实现由传统政府的管理职能向现代政府的管理服务职能的转变提供了新的技术手段。受技术手段、工具等物质层次完备性的限制，传统政务在常常陷于“小规模”的现实与“大服务”的理想之间的困境。然而，电子政务作为一种工具性手段，它的出现从某种程度上为这种困境提供了一种新的定位。借助于电子政务的现代行政手段，人们可以在更为合理的技术层次上规制“工作得更好、花费得更少”的目标。
　　行政职能上网几乎成为政府上网的一个惟一性重要的指标。英国将政府职能的全部上网作为电子政府在2005年实现的标准，北京、上海、深圳、广州等城市在规划政府上网时亦以行政职能上网作为一个重要指标。就政府上网与政府职能之间的关系问题，我国学术界亦形成了这样一个基本共识，即政府上网也就是“政府职能上网，在互联网上实现政府职能”。〔3〕政府职能上网与政府上网之间的这种几乎被等同起来的关系在某种程度上说明了两者之间的重要联系，它规定了电子政务的内容，也从一个侧面反映了政府职能转变在电子政府建设与电子政务实施中的重要作用。因此，电子政务的本质就是在互联网上实现政府的各项职能。
　　另一方面，电子政务的实施也工不是简单的政府职能“上网”。人们越来越认识到，电子政务不但存在于技术性层面，而且势必在将来“引发政府管理方式和机构改组、重构等深刻变革”。〔4〕在行政职能转变几度山穷水尽之后，人们又一次看到了信息化带来的一片柳暗花明。在我国，借助于电子政务的推动从而实现政府职能转变的呼声越来越高。电子政务的实施所带来的一系列革命性后果一方面使传统政府职能以全新的形式出现，另一方面也从内容上更新了传统政府职能的含义。职能实现方式的变化使职能定位更多地指向公众信息服务。电子政务为传统的服务职能提供的有效手段，同时他加大了政府在信息服务方面的职能，加大了政府对市场行为的指导，形成了另一种形式的宏观调控形式。
　　然而，事实并不如此简单。从消极方面来看，网络发展有强化官僚统治的趋势，而不论其在本身存在的缺陷。〔5〕这种趋势可能使传统行政中趋于破败的官僚统治由于技术的完备而增强其生命力。信息化程度的断提高使人们产生了这样的一种忧虑，担心过分技术化的民主成为一个怪物。〔6〕尽管乐观的人们将希望寄托于技术向更深层次的发展，但人性缺陷却是无法回避的。因此，电子政务的创新在某种程度上还依赖于它同传统政务之间的结合。
　　在电子政府的建设过程中，人们发现，现有体制与电子政务之间的磨合在很大程度上还是行政职能转变的问题。从某种程度上说，行政职能的转变直接制约了电子政府的建设。纯粹为了电子政务而进行的政府上网只会徒有其表，华而不实，并且会直接制约电子政务的进一步发展。
　　无论人们如何强调电子政务对行政管理创新的重要性，电子政务、电子化政府的实质仍然是工具或手段。促成电子政务形式与传统政务内容的统一、电子政务程序与传统政务结果的契合、电子政务策略与传统政务目标的协调是发展电子政务的一个关键环节，同时也是面向信息时代的行政职能定位得以实现的个重要前提。
　　行政管理创新的关键在于电子政务手段与行政职能转变之间形成一个良好的双向互动关系，这就是实现电子政务与传统政务的结合：以电子政务的现代化工具推动传统政务的创新；以传统政务的成熟模式规制电子政务的取向性目的。信息化发展的力量使人们意识到“将电子政务的推行与政府职能转变切实结合起来”成为“实现政府信息化与政府改革的整合，实现从管制型政府向服务型政府的转变”的新希望。〔7〕
　　三、新的定位：面向信息时代的行政职能
　　在实现电子政务的过程中，各国均意识到面向信息时代的政府职能定位的重要性。在英国，“公共服务定位”（PublicServiceOrientationPSO）成为消费主义左派（consumerismleft）对英国政府职能转变的一个核心内容，为英国政府的公共服务改革提供了一个重要的思路。〔8〕随着我国电子政务实施的逐渐深入，政府公共管理目标选择的重要性开始受到广泛的重视。〔9〕经过长时间的争论与思考的积淀，我国电子政务的发展的职能定位越来越趋向明朗化，一种服务型政府职能定位为大势所趋。
　　面向信息时代的政府职能定位将会更加突出政府的服务职能。随着政府服务质量的提高和费用的降低，行政服务的职能将会更加突出，而且其个性化的程度更为突出，内容更加不确定。由此，可能出现一种“应召服务型政府”。〔10〕这种行政职能定位突出了为公民提供服务的核心，并加强了服务的个性化。
　　就服务型政府职能定位来讲，电子政务的施行将带来人们对政府服务的全新理解，其中最为重要的一点可能就是人们对政府信息服务认识上的变化。比如，电子传输服务（ElectronicServiceDeliveryESD）成为英国公开服务改革的核心加以施行后，甚至导致了人们对政府服务理解上的巨大变化。〔11〕不仅如此，为公众提供更多的信息不仅在技术操作上更为切实可行，而且能够最大限度地开发政府在信息数据方面所具有的巨大功能和潜力，在最大限度地节省政府支出的情况下最大限度为公民提供更为丰富，更为个性化的服务。从这一点来看，电子政务的施行首要的一个定位即突出政府的公众信息服务职能。
　　进行相应立法，保障网络安全已经成为政府的行政职能的一个最为迫切的需要。从世界主要发达国家的经验来看，为了发展以电子商务和IT产业为核心的新经济，相应的电子政务立法必不可少。为了推动电子政务与电子商务的发展，英国政府早在2000年5月通过电子通信法案，承认电子证据的效力，授权政府部门修改有关法令。其他国家也都制定或修改了相关法律，保证网络安全。而我国在电子政务与电子商务方面除了一些互联网管理的行政法规外，几乎处于一片空白。
　　从某种程度上说，电子政务的实施从一开始就体现了以“公民”为目标取向的特色。这种以公民为中心的定位突出反映了信息时代公民的要求与愿望。
　　在电子政务的环境下，每一个公民都是政府公共服务的顾客、消费者，他们在“市场”中同政府管理发生“消费”关系。在这种关系中，政府活动的目标定位在为消费者提供公共服务的产品。
　　电子政务的施行将使政府最大限度地掌握公民特殊的需要，从而使政府提供的服务更加个性化。借助于信息通讯技术，政府将更加方便、快捷地掌握管区内每个公民的个人信息，以优化公民偏好的采集过程。根据个性化的要求，并考虑公民的个性化信息进行公共服务使得政府的行政行为更具个性化，更有针对性。就英国电子政府建设的经验来看，通过电子虚拟记录，政府官员能够做出更为精确的决策，庞大的电子数据库使公众更加“透明”，从而扩大了政府选择以、鉴别以及监管的范围。〔12〕
　　个性化的服务定位并没有摆脱古典派消费定位中的地域原则和群体原则。〔13〕然而，正是由于电子政务提供的可能性使政府服务可能围绕着顾客群原则进行内部重组。信息网络技术使政府具备了将公民划分不同的人群针对不同的特点而进行服务和管理的能力。行政管理围绕着顾客群原则进行重组，或是指向具有一定人口统计和社会经济特征人群；或是指向具有共同的需要或问题的人群；或是指向居住于特定地区的人群等等进行重组。〔14〕
　　四、新的思路：行政职能转变的几个模式
　　实施电子政务职能的过程意味着对行政职能的调整。随着我国电子政府建设与电子政务实施进程的不断深入，公务员素质、安全等问题进一步凸显，成为决定这场改革功败垂成的关键性因素。仅就政府职能定位的实现来讲，选择稳妥的发展模式则更为有益。为了实现资源的合理配置，较为稳健地实施电子政务，需要优先考虑将那些能够取得最大收益、支付最小成本的职能。因此，电子政务的建设不仅要遵循由传播型电子政务到决策型电子政务先易后的发展模式，还要推动内部网与公共网共同发展，因地制宜地发展自动化、电子化、网络化。
　　在职能实现的顺序模式上坚持由传播型到决策型的由难而易、循序渐进的发展模式。电子政务的形式包括了电子商务、电子采购及招标、电子福利支付、电子邮递、电子资料库、电子化公文、电子税务、电子身份认证等一些重要的形式。然而，我们可以将这些形式分为传播型和决策型，这两种形式的难易程度和成熟程度来看并不相同。传播型的电子政务可操作性强、风险低、收效显著，易于优先发展；而决策型电子政务则风险高、收效缓慢、发展并未完全成熟。我国电子政务建设应该遵循由易而难、循序渐进发展模式，在突出传播型电子政务发展的基础上总结经验，稳步地发展决策型电子政务。
　　在职能实现的范围模式上坚持内部网与公共网共同发展、互为基础的发展模式。就电子政务实施的范围来看，它包括了从局域网到公共网的发展过程。电子政府建设就范围的不断扩大来看，需要经过内部电子化、电子政务化和信息化系统三个过程。就初期“政府上网工程”的经验来看，政府内部局域网与广域网之间密不可分。而我国政府电子政务建设采取的公共广域网与内部局域网齐头并进，互相促进的策略一方面促进了互联网的繁荣，另一方面也为电子政务的全面实施提供了重要的基础和经验。根据具体政务发展的成熟程度，电子政务建设应该选择
　　在职能实现的方式上坚持自动化、电子化、网络化逐步深入、互相促进的发展模式。就电子政务实现的程度来看，信息技术在政府行政管理中的应用从早期的办公自动化逐步发展到电子化，并最终发展到网络化的成熟形式。在我国的大部分地区，办公自动化的发展已经较为成熟，进一步的电子化成为电子政务的一个重要内容。无纸化办公、自动化办公、数据库管理等以计算机为核心的电子技术不断发展为电子政务网络化提供了内容。我国的电子政务展应该根据地区、部门的不同各有重点地发展各种形式的电子政务，同时注意三种政务形式的互相促进，协同发展。
　　〔1〕王文元：《推进电子政务是时代的要求》，《中国行政管理》，2002年第3期，第3页。
　　〔2〕参见朱鎔基总理在第九届全国人民代表大会第五次会议上所做的《政府工作报告》，2002年3月5日。
　　〔3〕对于政府上网的内涵界定可参见以下论文：李长树：《浅谈“电子政府”》，《微型机与应用》，2000年08期，第59页；郭梅：《政府上网纵横谈》，《现代电子技术》，1999年07期，第41页；詹灿辉：《论政府互联网站的定位》，《海河水利》，2000年04期，第1920页；吉永生：《政府上网是政务公开的新形式》，《云南行政学院学报》，2000年06期，第39页。
　　〔4〕徐绍史：《加速政务信息化建设规范和创新政府管理方式》，《中国行政管理》，2002年第5期，第3页。
　　〔5〕李永刚：《互联网络与民主的前景》，《江海学刊》，1999年04期，第47页。
　　〔6〕〔荷兰〕舒尔曼：《科技文明与人类未来》，李小兵、谢京生、张峰等译，东方出版社，1997年版，第1页。
　　〔7〕徐鸿武：《我国进一步转变政府职能的主要任务》，《中国行政管理》，2002年第6期，第5页。
　　〔8〕参见佟德志：《电子政府的信息过程分析》，载《政治学研究》，2000年第1期，第59页。另参见鲍宗豪主编：《网络与当代社会文化》，上海三联书店，2001年版，第176页。
　　〔9〕中国行政管理学会政府信息化建设课题组：《中国电子政务发展研究报告》，《中国行政管理》，2002年第3期，第7页。
　　〔10〕这种政府以为公民提供个性化服务为核心，突出了政府服务的行政职能。具体内容请参见佟德志：《电子民主与信息时代的政府职能定位》，《开放时代》，2001年第10期，第51页。
　　〔11〕ChristineBellamyandJohnA。Taylor，GoverningintheInformationAge，OpenUniversityPress，1998，p。66。
　　〔12〕Bellamy，C。，Taylor，J。A。andMclean，D。TheChangingBusinessofGovernmentintheInformationAge，ProceedingsofaWorkshopOrganizedforOPSS。London：ESRCProgrammeonInformationandCommunicationTechnologyandCCTA。P。66。
　　〔13〕Gulick，l。，NotesonaTheoryofOrganization，L。GulickandL。VrwickedsPapersontheScienceofAdministration，NewYork：InstituteofPublicAdministration，p。80
　　〔14〕ChristineBellamyandJohnA。Taylor，GoverningintheInformationAge，OpenUniversityPress，1998，p。80。