许耀桐：制度建设的深邃思想纪念邓小平诞辰110周年

　　
　　十年文革结束后，中国共产党面临着拨乱反正、百废待兴的重大课题。正是在总结党的历史经验、尤其是在总结文化大革命教训的条件下，邓小平把目光聚焦于制度这个根本的问题。1980年8月18日，邓小平发表了《党和国家领导制度的改革》的讲话，被称之为中国改革的政治宣言书。在这篇鸿篇巨制中以及前后相关的一系列著作里，邓小平深谋远虑、苦心孤诣，突出和强调了制度的重要性。邓小平作为新时期改革开放的总设计师和中国特色社会主义的开创者，为当代中国的转型和发展建立了丰功伟绩，作出了卓越贡献。而在邓小平诸多丰功伟绩和卓越贡献中，关于重视制度、致力于制度建设的思想尤为深邃，他开启了中国特色社会主义制度建设的崭新时代，完成了从人治走向法治的根本转变。
　　
　　一、总结教训，高度重视制度
　　早在1978年召开的中央工作会议上，邓小平就认为，文化大革命的发生，在于没有制度的规范和制度的制约。他深刻地指出，必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。（《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第146页）在新中国成立后将近30年的社会主义革命和建设生涯中，最令邓小平痛定思痛的就是，当时我们完全不讲制度和法治。毛泽东曾经说过，不能靠法治去治多数人，宪法是我参加制定的，我也记不了，我们基本上不靠那些，主要靠决议、开会。刘少奇也说道，法治还是人治，看来实际是靠人。（参见项淳一：《党的领导与法制建设》，《中国法学》1991年第4期）邓小平认为，一旦失去制度的规范和制约，是非对错就无法分清，坏人坏事就会随之出现。所以，他在《党和国家领导制度的改革》的讲话中语重心长地指出：制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。（《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第333页）
　　邓小平认为，包括文化大革命在内，我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。即使像毛泽东同志这样伟大的人物，也受到一些不好的制度的严重影响，以至对党对国家对他个人都造成了很大的不幸。这个教训是极其深刻的。不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。（《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第333页）邓小平关于制度的这四性说，著名且精彩传神，被公认为是对制度的功能和作用做出的最为全面、科学的表述，也是对制度的意义做出的最高评价。所谓制度的根本性，可谓夯实基础；制度的全局性，可谓决定大势；制度的稳定性，可谓保持均衡；制度的长期性，可谓克服任意。在制度的四性之下，一切都要在制度的规范里运行，人们都要按制度的规定办事。
　　
　　二、明确路径，大力改革制度
　　高度重视制度问题，必须选择改革制度的路径。邓小平认为，我国社会主义的根本制度是优越的，但是体现这种根本制度的具体制度领导制度、工作制度、组织制度等等，却存在很多的缺陷弊端，如果不通过改革来消除这些缺陷弊端，社会主义的根本制度也不可能得到正确、有效的保障。为此，邓小平提出，不改革就没有出路，就是死路一条，改革是中国的第二次革命。（《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第113页）改革，最重要的就是针对原有的体制和具体制度进行改革，实现制度的自我革命。
　　正因为这样，新时期伊始，邓小平立即着手制度改革，尤其重视党和国家领导制度的改革。他在《党和国家领导制度的改革》的讲话中，曾深刻地阐明了党和国家领导制度改革的主要问题。邓小平指出，从党和国家的领导制度、干部制度方面来说，主要的弊端就是官僚主义现象，权力过分集中的现象，家长制现象，干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象。（《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第327页）例如，干部终身任职制，当时我国普遍存在着党政干部只上不下、只进不退，一旦为官、终身任职的情况。为此，邓小平明确指出：过去的一些制度，实际上受了封建主义的影响，包括个人迷信、家长制或家长作风甚至包括干部职务终身制。我们现在正在研究避免重复这种现象，准备从改革制度着手（《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第348页）。邓小平坚决要求从制度上废除干部职务终身制，并在废除的同时，要求建立健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换等一系列新制度，对各级各类领导干部（包括选举产生、委任和聘用的）职务的任期作出适当的、明确的规定。
　　邓小平不但对包含干部制度在内的政治体制要求从改革制度着手，对于其他各方面的经济体制、文化体制、社会体制也是如此，都要求从改革制度着手，由此形成了当代中国制度改革的波澜壮阔的宏大局面。
　　
　　三、坚持原则，建立特色制度
　　改革制度和加强制度建设，必须坚持社会主义的原则和性质。1982年邓小平在党的十二大开幕词中就提出，走自己的道路，建设有中国特色的社会主义，这就是我们总结长期历史经验得出的基本结论。中国的事情要按照中国的情况来办，要依靠中国人自己的力量来办。独立自主，自力更生，无论过去、现在和将来，都是我们的立足点。（《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第3页）当代中国的制度改革，必须着眼于社会主义和中国特色，我们建立的制度，是具有中国特色社会主义的制度。
　　但是，走自己的道路、独立自主地建立中国特色社会主义制度，不等于可以闭关锁国，闭门造车，而必须学习借鉴世界各国的一切先进的经验。邓小平指出，必须大胆吸收和借鉴人类社会创造的一切文明成果，吸收和借鉴当今世界各国包括资本主义发达国家的一切反映现代社会化生产规律的先进经营方式、管理方法。（《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第373页）邓小平还具体讲了一个道理，我们说资本主义社会不好，但它在发现人才、使用人才方面是非常大胆的。它有一个特点，不论资排辈，凡是合格的人就使用，并且认为这是理所当然的。从这方面看我们选拔干部的制度是落后的。（《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第225页）建立中国特色社会主义制度，不是与世界文明隔绝的，而恰恰是紧密联系在一起的、同步发展的，在这样的过程中吸收借鉴的越好，中国的特色就越鲜明。
　　建立中国特色社会主义制度，又要防止盲目地照搬照套西方国家的制度。比如，政治体制的改革和建立就是这样，邓小平说：我们讲民主，不能搬用资产阶级的民主，不能搞三权鼎立那一套。（《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第195页）一般讲政治体制改革都讲民主化，但民主化的含义不十分清楚。资本主义社会讲的民主是资产阶级的民主，实际上是垄断资本的民主，无非是多党竞选、三权鼎立、两院制。我们的制度是人民代表大会制度，共产党领导下的人民民主制度，不能搞西方那一套。我们必须进行政治体制改革，而这种改革又不能搬用西方那一套所谓的民主，不能搬用他们的三权鼎立，不能搬用他们的资本主义制度，而要搞社会主义民主。要保持自己的优势，避免资本主义社会的毛病和弊端。（《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第240241页）我们建立的是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的中国特色社会主义政治体制。
　　
　　四、立足法治，严格执行制度
　　邓小平认为，重视和加强制度建设，就是要将人民的民主权利，以及国家在政治、经济、文化、社会等方面的民主生活、民主结构、民主形式、民主程序等，用系统的制度和法律固定下来，使之具有制度上、法律上的完备形态，用以保障国家政治生活的民主性和人民民主权利不受侵害。因此，制度建设，必须立足于法治，使之制度化、法律化。前面引述的邓小平在1978年召开的中央工作会议上曾明确提出必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变这句名言，当时被写进了党的十一届三中全会公报，成为我们党进行制度建设的指导方针，并成为后来在党的十五大报告中提出依法治国方略的重要依据。
　　要使制度走向法治化，就要解决立法的问题，这是保障人民民主权利得以实现的根本而又有效的途径。邓小平指出：我们好多年实际上没有法，没有可遵循的东西。这次全国人大开会制定了七个法律。这次会议以后，要接着制定一系列的法律。我们的民法还没有，要制定；经济方面的很多法律，比如工厂法等等，也要制定。我们的法律是太少了，成百个法律总要有的，这方面有很多工作要做，现在只是开端。（《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第189页）我们的民主制度还有不完善的地方，要制定一系列的法律、法令和条例，使民主制度化、法律化。（《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第359页）
　　在制度化、法律化确立之后，就要严格执行制度，严格依法办事。严格执行制度，严格依法办事，确保公民在制度和法律面前人人平等，这是在社会主义国家生活中制度化、法律化能否切实地、有保障地得到实现的关键问题。明确了制度化、法律化，当然有利于避免过去经常出现的一些人凌驾于制度和法律之上的奇怪现象。但是，光有制度、法律的健全和完备这个条件，根据以往的教训，还不足以保证社会主义制度、法律的落实和发展。所以，邓小平提出：我们要在全国坚决实行这样一些原则：有法必依，执法必严，违法必究，在法律面前人人平等。（《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第254页）公民在法律和制度面前人人平等，党员在党章和党纪面前人人平等。人人有依法规定的平等权利和义务，谁也不能占便宜，谁也不能犯法。不管谁犯了法，都要由公安机关依法侦查，司法机关依法办理，任何人都不许干扰法律的实施，任何犯了法的人都不能逍遥法外。（《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第332页）显而易见，只有坚决地严格贯彻法治、严格执行制度，才能保证社会主义制度和法律具有极大的权威性，才是衡量制度化、法律化真正得以实现的标准。
　　
　　五、充满自信，努力完善制度
　　制度构成一个体系、整体，制度建设要系统化、完善化。邓小平认为，建设中国特色社会主义制度，需要不断的完善和发展。这样的话，我们就将超过资本主义、战胜资本主义。邓小平说：社会主义制度和资本主义制度哪个好？当然是社会主义制度好。（《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第167页）目前，尽管这个制度还不完善，但是它将一天天完善起来，成为世界上最好的制度。这是资本主义所绝对不可能做到的。（《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第262页）
　　能否完善和发展中国特色社会主义制度，关系到社会主义是否拥有优越性的重大问题。邓小平坚信我们的制度终将成为世界上最好的制度，源于他对中国特色社会主义制度充满自信，对社会主义的优越性充满自信。曾经在一段时间里，邓小平没有怎么提及社会主义优越性问题。他认为，社会主义的优越性过去由于制度不好而无法发挥出来，党和国家现行的一些具体制度中，还存在不少的弊端，妨碍甚至严重妨碍社会主义优越性的发挥。（《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第327页）今后，只有我们完善和发展了社会主义制度，我们才可以理直气壮地说，社会主义具有优越性。
　　对于究竟何时才能完善和发展中国特色社会主义制度呢？1992年邓小平作出了明确的预测。他说：恐怕再有三十年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。在这个制度下的方针、政策，也将更加定型化。（《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第372页）现在，邓小平关于制度建设的宏伟思想和愿景，已经为以习近平为总书记的党中央全面继承和付诸实施。党的十八大报告强调了要把制度建设摆在突出位置；十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》确立了全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。并明确要求，到二0二0年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，完成本决定提出的改革任务，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。对此，我们满怀着信心和必胜的期待。
　　
　　（作者为国家行政学院教授、博导）
　　载《科学社会主义》2014年第4期