廖学权：关于对乡镇长实行二轮直选的设想

　　乡镇政权是我国农村的基层政权组织，是国家政权的基础，在国家政权建设中具有十分重要的地位和作用。我国有8亿多农村人口，乡镇政权建设的状况，关系到农村社会的稳定与发展，关系到国家的稳定与发展。我国地域辽阔，人口众多，农村问题比较复杂，实行改革开放，解决了农村许多难以解决的问题，促进了农村经济的发展，但是，乡镇政权组织存在的体制性矛盾，在运行过程中还在不断地产生许多新问题。下面笔者就如何解决这些问题，谈谈自己的看法。
　　一、乡镇政权运行中存在的问题
　　（一）乡镇政权体制设置不合理。目前，乡镇政府已成为农村政治体制与经济体制矛盾的结合点，许多问题错综复杂，互相联系，并且都具有体制性特点。如干部命运由上级决定，造成乡镇干部眼睛向上不向下；乡镇决策由集体负责，责任不明确，决策效率低，外部难以有效监督；党建工作不适应形势发展，导致村级党组织软弱涣散等等。在这种体制下，乡镇干部难以树立正确的政绩观，由此产生腐败和作风问题，直接造成农民对乡镇干部的不满，对乡镇政府的不满，对党的领导的不满，这种状况在许多地方有不断蔓延之势。
　　（二）乡镇财政缺乏监督，负债严重。乡镇财政预算和执行没有建立起有效的约束和监督机制，导致乡镇财政负债严重，使经济发达和经济欠发达地区的乡镇都被负债所累。据记者对河南和湖南两省的一份调查报告反映，这两个省4000多个乡镇政府正在承受着巨额债务的煎熬，数以10万计的乡镇干部在为工资长期拖欠焦心，乡镇财政运行中积累的矛盾已越来越突出，乡镇因为办企业、搞基建、贷款发工资等，造成债台高筑，平均每个乡镇负债达400多万元。又如经济比较富裕的温州地区，乡镇负债情况也不容乐观，少则几百万元，多则上千万元。据报道，目前全国乡镇总负债高达2000亿元。
　　（三）农民对政府信任度降低。由于各种原因，近年来，大规模集体越级上访事件逐年增多，一些地方政府对上访不是采取积极疏导的办法解决问题，而是把主要精力放在围追堵截上，结果是堵不胜堵、截不胜截，使得农民与政府的关系变得越来越紧张。有的地方农民不交费不交税，有的地方还出现了严重的对抗和冲突，政府甚至动用大量的警力平息事件。在这些地方，紧张的状态虽然暂时平定下来，但根本矛盾仍不能消除，并有可能随时爆发出来。这种紧张关系已经成为中国农村中潜在的一个不稳定因素，将会影响农村的长期发展。
　　二、原因分析
　　邓小平早就说过，我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。。。。。。不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起党的高度重视。邓小平的上述精辟论述同样适用于分析当今乡镇政权体制存在的问题。
　　改革开放以来，我国在解决权力过度集中问题上进行了很多改革，也采取了很多办法，但这一问题至今仍然没有太大的改观。各级政府的权力仅在形式上来源于同级人民代表大会的授权，实际上则主要来源于上级党组织和政府组织，这就使得各级干部手中的权力也来自上级机关或上级领导人，所谓权力来源于人民只是流于空谈。既然权力并非来源于人民的授予，那么所谓为人民服务也就不能落到实处。
　　应当指出的是，这种过分集权的体制尤其不适用于乡镇政权。因为乡镇政府是国家的最基层政权，最接近人民群众，其权力理应直接来自于人民群众。这样，才能保证为人民群众提供满意的服务。然而，我国乡镇政权组织的产生，尚缺乏充分民主。虽然乡镇人大代表是由选民直接选举产生，但因其实际地位不高而很难有效发挥作用。乡镇长形式上是由乡镇人民代表大会选举产生，实际上是在县级党政领导部门的严格控制下提名的，基本上是上级安排的，其权力自然来源于上级领导部门。乡镇党委及其书记是乡镇政权的核心和主要领导人物，而他们的产生也是上级党组织甚至个别领导人控制和安排的结果。这样的制度设计势必形成乡镇政权只对上负责，而不是对下负责，难免出现乡镇领导人为了表明政绩而乱上项目、乱投资，致使政府债台高筑；难免发生某些乡镇干部胡作非为、肆意侵害农民利益的事情。
　　总之，乡镇干群关系紧张和乡镇财政亏空等问题，虽然产生的原因各有不同，但根本上是因为乡镇政权组织及其工作人员的权力都来源于上级，工作只对上负责。如果上级对乡镇及其干部的具体行为监督不力，一些乡镇政权及某些干部背离党的执政宗旨就会成为必然。
　　三、实行二轮直选的设想
　　在目前的情况下，如果采取以前那种小修小补的方法，去改善乡镇政权建设是根本无济于事的，主要原因是，现行的体制下，农民无权选择自己满意的乡镇干部，也不能对其实行有效监督。要解决乡镇政权运行中存在的问题，密切干群关系，有利于加强和改善党的领导，就必须彻底改变乡镇权力的来源方向。笔者认为，对乡镇长实行二轮直选，能较有效地解决这一问题。
　　二轮直选，就是指先在本乡镇全体党员中竞选产生乡镇长候选人，再由全体选民直接投票选举产生乡镇长，让乡镇权力真正直接来源于人民群众，使乡镇长在其执政期间必须对党、对人民负责，将自己放在选民的动态监督之下，这样才有可能让其权力真正为农村人民群众服务。
　　实行二轮直选，可以按以下程序操作：
　　（一）乡镇长候选人的产生
　　、党内候选人的产生程序
　　（）上级党组织提名或10人以上党员联名推荐
　　（）上级党委审查批准
　　（）在党内开展竞选活动
　　（）在乡镇全体党员大会上直接选举产生乡镇长候选人
　　（）乡镇长候选人推荐一名副职候选人报乡镇党委批准
　　（）报乡镇选举委员会进行候选人登记
　　、党外候选人的产生程序
　　（）10人以上合法选民联名推荐
　　（）乡镇长候选人推荐一名副职候选人
　　（）报上级党委审查批准
　　（）报乡镇选举委员会进行候选人登记
　　（二）直接竞选产生乡镇长
　　乡镇长候选人经乡镇选举委员会登记公告后开展竞选活动。其中党内候选人由各级党组织和全体党员帮助竞选，并严肃党内纪律；党外候选人不得建立竞选组织。选举按所得票数，实行一次当选。如果没有党外候选人，只有一组党内候选人，也实行一次当选。
　　（三）相关规定
　　、实行二轮直选乡镇的条件：人口要有万人以上，并下设办事处。
　　、当选的乡镇长候选人就职后，提名行政部门负责人人选，报乡镇党委批准。办事处书记由乡镇党委直接任命，并兼任办事处主任。
　　、党政实行严格分工，明确职责，各司其职。党要管党，抓好党建工作，管好党员干部，把握政治方向，贯彻落实党的路线、方针、政策。具体行政事务由政府直接处理。
　　、乡镇人大设立常设机构，对重要行政事项进行审查，对财政实行硬预算约束，对乡镇长在施政过程中存在的问题，可以提出质询，并可以启动弹劾程序。
　　、上级政府对乡镇要改变领导方式，除实行依法管理外，主要采用任务奖励的办法进行管理。
　　四、实行二轮直选的可行性
　　（一）农民的民主意识不断增强。我国1987年开始实行村级民主选举至今，已经取得了成功的经验，农村基层民主选举已经在更为宽广的经济、政治和文化领域里发生深刻的影响。随着基层民主的发展，农民的民主意识不断增强，为了维护自己的切身利益，强烈要求进一步扩大民主，实行乡镇长直选。
　　（二）村级直选为乡镇直选奠定了坚实的基础。在村委会选举过程中，全国各地已经创造了许多新的方法，被广大农民群众所接受。本文所指的乡镇长直选是在村委会直选的基础上发展起来的，村委会直选为乡镇长直选奠定了基础，在此基础上实行乡镇长直选已是水到渠成。
　　（三）二轮直选不会动摇党在农村的领导地位。二轮直选是在乡镇党委领导下进行的，候选人的确定由上级党委严格把关、审定。在万人以上的乡镇范围内实行直选，可以克服农村中宗族、帮派等因素的干扰。通过党内竞选，各级党组织和全体党员助选，能够确保党员候选人当选。
　　五、实行二轮直选的意义
　　（一）有利于解决当前农村中存在的热点问题。一是可以缓解农民和政府之间的紧张关系。从农村基层民主的实践来看，村委会直选已经起到缓解村级干群紧张关系的作用。由于村委会不是一级政府机构，没有政府行政权力，它所起到的作用受到了明显限制，并且许多村级存在的问题和乡镇紧密联系在一起。因此，在当前农村矛盾日益尖锐的情况下，将农村基层民主由村级扩大到乡镇一级，对乡镇长实行直接选举，是解决当前农村问题的一个有效办法。二是可以发展党内民主，加强基层党组织建设。二轮直选首先要在党内竞选产生党员候选人，赋予了每个农村基层党员更大的参政权利，加强了农村党员的参政意识，实现了党内民主。党员候选人在选举过程中有各级党组织和全体党员帮助竞选，将有利于加强党内团结和基层党组织建设。
　　（二）有利于乡镇干部牢固树立为人民服务的宗旨。在竞选过程中，候选人通过竞选辩论，将自己的施政纲领直接告诉老百姓，老百姓能够将自己所关心的问题直接告诉候选人。乡镇长候选人和老百姓之间的直接沟通，使老百姓知道乡镇长候选人当选以后要干什么，乡镇长候选人也知道老百姓的要求是什么。通过竞选辩论、直接投票和人代会监督制度的建立和完善，乡镇长在人代会和老百姓的直接监督之下开展工作，不仅要对施政纲领的承诺负责，而且能够规范个人的行为品德，从而使老百姓和乡镇干部之间的关系起到根本性的改变。通过这种办法产生的乡镇长，在工作过程中就必须对党组织负责、对全体党员负责、对全体老百姓负责。这是权力的来源所决定的。这样，保证了乡镇长必须尽心尽力为当地群众谋利益，心甘情愿做好人民的公仆。
　　（三）有利于提高乡镇长的公认度。由于乡镇长是由老百姓直接选出来的，他的合法性基础是本乡镇的选民，因而公认度得到极大提高。在这种情况下，乡镇干部和老百姓之间的矛盾将会得到有效消化，社会关系更加和谐，从而创造了有利于经济和社会发展的宽松社会环境。经过直接选举，乡镇政权的群众基础更加牢固，乡镇政府的威信也会随之提高，党和政府在农村的执政能力也会得到加强。
　　通过上述分析可以看出，对乡镇长实行二轮直选，将极大地改善乡镇政府和人民群众之间的关系，改变乡镇政府的运行机制，使党内民主能够充分活跃起来，党内人才能够脱颖而出，党的执政基础和执政能力切实得到加强。同时，社会民主能够在党的领导下有序开展，从而建立起在中国共产党领导下的适应市场经济体制要求的基层政权组织。
　　二四年十二月（五柳村）