王晓滨：警告“静坐”为哪般

　　“静坐”之事，时下在国内已屡见不鲜，有民工们在施工单位门前静坐讨要拖欠已久的工钱的，有买房者、小区业主们在开发商门前静坐要求履行当初售房承诺的，还有乘客们在机场候机厅里静坐要求航空公司赔偿延误期限损失的；最常见的情形之一，是老百姓聚集在国家机关门前静坐要求落实某项待遇，要求变更某项行政措施，要求惩治某些霸道专横的官员、村干部、经理或厂长，要求公正审理某一案件，甚至球迷们要求政府出面干预某企业退出俱乐部凡此种种，静坐已成了人们表达自己意愿，反映自己心声的直接渠道，也成了最让政府倍感头疼和不安的社会敏感问题之一。
　　近来，一则“治安处罚法将处罚静坐行为，专家称不应违反宪法”的报道引起了笔者的注意，该文作者是中国社科院的某研究员，文中称“全国人大近日开始审议《治安管理处罚法草案》，草案中规定‘在国家机关门前静坐、聚集、拒不离开的要处以拘留’”，“这样的规定明显、直接违反了中华人民共和国宪法”，乍读起来，让人颇为吃惊，及至找来该草案一看，原非如此所言，草案只在第57条第3款提到“在国家机关门前静坐、聚集，经劝阻拒不离开，尚未影响国家机关工作正常进行的，处警告，可以强制带离现场”，并非文中所述那般严厉。在感叹学者应以严格规范的语言去引用法律草案，以免给读者和社会公众带来错误信息和误解的同时，笔者也想对该款的规定发表一孔之见：以《治安管理处罚法》针对“静坐”专门作出“处警告”的规定大可不必！其弊有四：
　　第一，容易引发违宪争议。该报道提出：“从表面上看，《治安管理处罚法草案》使得警方驱散、拘留静坐群众有了法律根据，但从实质上说，从根本上说，任何与宪法的精神和条文相背离的行为，都不可能是合法”，此处用“驱散”、“拘留”两词实为欠妥，而其结论，着实耐人寻味。何为宪法的精神？何为宪法的条文？概言之，宪法的精神就是宪法作为调整公民与国家关系的根本法，通过合理限制公共权利，实现有效保障个人基本权利的核心价值；宪法的条文，就是上述精神在宪法规范层面的表现形式。宪法体现其最高约束力的一个重要领域就是规制国家立法行为，防止立法机关制定的法律对公民享有的基本权利造成不应有的伤害。《治安管理处罚法》当然应当符合宪法的精神，“处罚”的背后应当划分出公权力行使的界限。我国宪法第35条规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”，这是公民享有的一项极为重要的政治权利，既使在西方资本主义国家，美国宪法修正案第1条，法国的宪法序言，德国基本法的第8条均有类似的规定。依照我国1989年制定的《中华人民共和国集会游行示威法》第2条关于“本法所称示威，是指在露天公共场所或者公共道路上以集会、游行、静坐等方式，表达要求、抗议或者支持、声援等共同意愿的活动”的规定，“静坐”被认为是示威的形式之一。但任何政治权利的行使都是有界限的。宪法第51条规定了“公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利”，第53条规定了“公民必须遵守宪法和法律，遵守公共秩序”等。《治安管理处罚法（草案）》第57条第1款也规定了“对扰乱机关、团体、企事业单位或者其他组织秩序，影响工作、生产、营业、医疗、教学、科研正常进行的”行为，公安机关可以给予罚款、警告的治安处罚。但何以在其后把“静坐”单列出来，并具体规定“尚未影响国家机关工作正常进行的，处警告，可以强行带离现场”则有些让人大惑不解。从文义理解看，既然没有影响国家机关工作的正常进行，则没有构成对秩序的扰乱，何以要对公民表达其意愿的政治自由给予处罚呢？而“强行带离现场”既非一种处罚措施，更容易使人马上想到是否构成动用公权力对宪法规定的人身自由造成直接侵害？所以才有不少报道提出了带有偏激性的批评，尖锐地指出《治安管理处罚法（草案）》的规定构成违宪，当然，根据宪法的规定，法律是否违宪最后得由全国人大说了算，而一项法律规定，如果在其制定之初就受到人们关于违宪的种种非议，在其实施之后，则会引发出多少源自案件事实的公民基本权利被侵害的巨大争议，而为此的救济、弥补与修正将会耗费多么大的社会成本，这不是立法者与社会公众所愿意看到的。要避免一项法律的规定引发违宪的争议，立法者实在应当高度负责、审慎行事，认真审查由行政机关自身所拟并提交审议的法律草案，以免在强调提高公共管理效率的同时，出现对公民基本权利可能造成损害的违宪条文。笔者建议：立法过程中应当多听听宪法学家们的意见。
　　第二，立法技术层面欠科学。立法是一个产生规范的科学过程，法律的“产品”一定要体系周密、严谨，语言表述准确。首先，“静坐”一词，在宪法的条文之中并没有直接出现，只是在《集会游行示威法》中表述“示威”的形式时用过一次，其本身并非十分周延的法律概念。《治安管理处罚法（草案）》第57条第1款在表述应处罚的行为时，只是说“扰乱机关、团体、企事业单位或者其他组织秩序”，根据通常理解，这种扰乱的行为可以通过集会、游行、示威等方式表现出来，所以这种概括性性的规定是比较科学的，但在第3款中却又专门规定了“静坐”的方式，则是欠科学的。法律一定要讲求概念的严谨，《治安管理处罚法》是和每一个公民联系都非常紧密的重要法律，应当具有综合性、原则性、宏观指导性，其措词必须严格、准确、范围清晰，“静坐”一词，实在没有必要出现在法律之中。在国务院和各地方制定相关应的法规、规章与实施细则时，进一步细化尚可。其次，既然警告作为一项行政处罚措施，法律语言的表述应当满足从过错的描述到确定处罚措施的一般原理，而对“静坐”处以警告的描述是“在国家机关门前静坐”、“经劝阻不离开”、“尚未影响国家机关工作正常进行的”，这种表述无任何致损性说明，很难让人理解为是一种过错，对其的处罚也就缺乏了说服力。从表象上看，这的确是一种条文不严谨的缺陷，同时也恰恰说明了这种处罚实在要不得！
　　第三，有损政府的形象。何以在国家机关门前静坐且尚未影响其“工作正常进行”就要受到治安处罚，而在其它单位门前静坐并不影响其“工作正常进行”就不受处罚呢？一种貌似合理的解释是在国家机关门前“静坐”有损政府的形象，错！对此行为作出处罚才有损于政府的形象。国家机关办公场所是代表人民利益的党、人民的代表大会、人民的政府、人民的法院和检察院开展工作之地，是保护人民利益、为民解忧济困的地方，对静坐门前、难吐心声且又没有“影响国家机关工作正常进行”的人民群众，动辄给以治安处罚，警告并可以强行带离现场，这对政府形象之保护只会弊大于利！依法行政首先要依宪法行政，其次要依良法行政，这种在“静坐”之前冠以“国家机关门前”的特别规定、特别保护的作法其积极意义又能有多少呢？2004年的《宪法修正案》已经把“国家尊重的保障人权”郑重地写进了宪法，国家的立法工作就应当体现出宪法的精神和价值。中国已经签署了联合国《经济、社会、文化权利国际公约》和《公民与政治权利国际公约》，前者已在2001年由全国人大常委会正式批准在中国生效，加入WTO后中国政府对世界各国又作出了多项承诺。中国要体现大国的风范，要走向法治化的进程，要彰显社会主义制度的优越性，就要在立法中、执法中，在许许多多细微的环节之中体现出以人为本，体现出对人的权利和自由的尊重，才能树立法治政府的良好形象。笔者此处无意对比体制的优劣，只是在电视中也常见国外静坐于政府门前与警察相安无事的人群，在报章中读到过白宫的门前几乎每天都会有静坐示威者，纽约市长布隆伯格坚持“做秀”三年，每周至少一半以上时间挤地铁上下班
　　第四，实际操作中作用不大。社会是个复杂的有机体，要使之保持相对稳定和平衡，需要社会的管理者积极拓宽人们渲泄自己怨愤和苦情的渠道，而不是试图积极加以限制。“静坐”作为公民享有的政治自由的一种表现形式，较之游行、集会是一种对社会管理秩序危害性相对较小的方式。现实生活中的静坐者多是社会的弱势群体，他们选择“静坐”来表达自己的意愿或作出某种抗争，本身就是想通过一种平和的方式解决问题，本身就含有一定意义上对现行法律的尊重或敬畏，并且在很多时候是欲诉无门、出于无奈，这也从一个主要方面体现了公民反映、陈述自己意见和要求的救济途径不通畅，反映了现实中一些官员、执法者行事武断、缺乏民主性，“静坐”现象是政府了解民意、体恤民情的窗口，着实不宜对此做过分地干预和限制。当然，为了维护公共管理秩序的需要，对包括静坐在内的各种公民发表意见、表达意愿的活动，如果严重影响了正常的社会秩序，损害了“国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利”，依照宪法、刑法、集会游行示威法和治安管理处罚法的相关规定给予一定的限制和处罚是必要的，但对于“尚未影响国家机关工作正常进行的”静坐行为，也要规定“予以警告，可以强行带离现场”，则大为不妥。试想，在公民的诉求没有得到回应之时，单纯的警告又有多大的效用，而强行带离现场既非规范的处罚方式，更会徒增静坐者的怨愤，使其从对具体人、具体事的不满转而成为对政府、对社会的敌视和恨怨，结果只会酝酿更大、更持久的危险。“得民心者得天下，失民心者失天下”，此话并非耸人听闻，“静坐”之事，非同小可，它是对一个政党执政能力的考验，是一个政府是否真正站在为人民服务的立场上为民谋益、为民执政的晴雨表，对于“静坐”，任何形式的警告都是没有用的。
　　古埃及第六王朝有句名谚：“一位怨愤者希望道出心声，这比赢得一场纷争更为重要，虽非所有申诉皆属实真，然倾耳闻听却慰人心怀”，让静坐者道出心声吧！那些门前常有静坐客的国家机关领导者们着实应当转变观念，耐心地去倾听，细心地去说明，诚心地去劝慰、及时地去回复远比借助公安力量的警告管用得多，要创设能消解静坐者怨气的“减压阀”，完善我们的信访制度，强化我们的新闻舆论监督机制，健全我们的人大监督、纪检监察、反腐肃贪、司法审判工作，这些比警告“静坐”的作用来得更实在。（关注：治安管理处罚）