张鸣：执政能力与合法性一个古老命题的再认识

　　提高执政能力，是中共16届4中全会的核心议题，也是今后不短的一段时间内，中共的首要任务。不过，至少从学理上讲，执政能力的问题，多少是与政治的合法性相关联的。也就是说，提高执政能力，事实上是要解决合法性问题，用时兴的话来说，就是强化人民群众对执政党的认同。
　　从古往今来的历史考察，执政者的合法性程度，即执政者能否继续执政下去的认可程度，主要基于三种认证，一是血缘认证，二是权威认证，三是程序认证。在前现代社会，前两种认证是主要的。以中国为例，皇权的传续，继承人能否得到认可，首先要考虑他是否皇族的嫡亲血脉，其次要看是否得到了老皇帝的认可。在现代社会，程序认证则成为合法性的主要依据。只要这个程序是被公众认可的，只要统治者的继承合乎这个程序，其合法性就是充分的，民意如何有时倒在其次。当然，这三种认证的背后，都毋庸质疑地暗含着对执政者的两种评价尺度，一是道德尺度，一是能力尺度。道德尺度是个容易被拿来说事的评价，其实只要不是极端的大奸大恶，这个尺度对执政没有多少实际的价值，而能力尺度倒是非常关键东西，执政者只要通过人们所要的认证，那么往往意味着人们对其执政能力的某种认可，至少说明人们对执政者是有能力预期的。在古代社会，虽然是世袭的皇权体制，但由于在相当长的时间里执政者并不只是皇帝自己，至少还要加上行政部门的首脑，所以，“贤者在位，能者在职”，一直都是人们对政治体系某种理想性的期待。皇帝的能力和政府首脑的能力，都是他们获得正面评价的基础。
　　不过，执政者的执政能力，只有直接感受到的人，才能意识到，而对于一般民众来说，执政能力是看不见摸不着的，他们所看见的，只是这种能力运用后的效果。换句话说，民众对于执政者的认同，如果只以能力而论，实际上等于是用执政效果来衡量。问题是，执政的效果，在某些时候，并不一定和执政能力有着正相关的对应关系，对于执政效果关联性最大的经济指标的好坏，更是如此。因为一个国家经济状况的好坏，上升与下降的起伏，往往取决于多种因素，尤其是取决执政者所无法控制的外部环境和自然因素，在实际的经济运行中，有许多因素是非常偶然和不能预测的，尤其是对于一个以市场为主导的经济体来说，政府的作用其实相当有限。显然，不一定执政能力强的执政者就一定会有好的经济业绩，而执政能力差的就一定会把经济弄的一塌糊涂。从另一方面说，执政效果的评价，不同的人，也存在着相当大的差异，某个阶层认可的正评价，也许到了另一个阶层或者群体，可能就变成了负评价。也就是说，无论从哪个方面说，执政能力都不必然等于执政效果。
　　所以说，把合法性完全寄托上执政能力的提高上，多少带有某种偶然性，不能说不存在有落空的可能性。
　　眼下，处于转型期的中国，属于行政体系问题相当显眼。腐败问题、行政公司化、权力设租寻租、人事制度无序化、权钱交易等等，已经成了人们经常议论的话题，由于大政府的格局，人们久已习惯把一切问题归咎于政府，所以问题在人们的议论中有放大的效应。在很长的一段时间里，很多人把解决这些问题或者弊端的期望，寄托在民主化上面，事实上，民主化并不一定是灵丹妙药，在尚未建立一个适当的民主文化氛围的条件下，民主制度和程序的存在，显然不能很好地解决行政体系失效的种种问题。印度以及大多数已经确立了民主体制的发展中国家，腐败问题依然严重，已足以说明这一点。但是，像印度这样的国家，虽然政府腐败等问题严重，执政者的执政能力也未必强，但却很少有合法性的危机。显然，这是由于程序认证已经成功地化解了这个对于执政者来说带有生死存亡性质的问题。
　　显然，中共16届4中全会强调的执政能力的问题，事实上已经包含了合法性的内涵，而且并没有将自身的合法性单纯地寄托在执政效果上。从合法性的角度，中共16届4中全会所提出的“科学执政”“民主执政”和“依法执政”的三个概念，都是十分精当的。“科学执政”实际上至少应该包含改善行政体系、从技术上解决行政系统缺陷的内涵，比如行政体系公司化、人事选拔制度无序化问题的技术程序再设计等等；“依法执政”则包含建设中国的法律体系、建设和完善司法制度和培育法律文化等方面的内容；而“民主执政”不仅应该包含决策过程中广泛吸取各方面意见、充分协商这种传统，而且还应该具有民主程序建设的内容。不解决技术问题，行政能力低下的问题就会愈演愈烈，执政者的威信下坠，合法性自然不充分，没有法制，程序建立了也难以遵行，事实上，只有在技术、法制和程序三方面齐头并进，才可能真正解决合法性问题，实际上也就是解决了执政者的执政能力的问题。当然，程序的建设，也跟国情密切相关，我们并不是要一早晨就建立一个美国式的大选制度，这个程序只要是适当的，循序渐进的，就可以了。
　　中共是执政的党，但是这个党如何实现执政，却是一个始终没有很好解决的问题。四中全会为这个问题的解决提供了一个很好的思路。现在看来，过去一直讲的政治体制改革，党要管党，党政分开的思路是有局限性的，这种思路似乎蕴涵着一个命题，似乎民主化的进程、程序的建设是跟党的建设分开的。实际上历史上国民党的教训证明，作为执政者，党政一旦分开，党就会被虚化，有政无党，或者以军代党。事实上，就中国的现实而言，党是执政者，而执政的核心就是对行政体系的掌握，党只能是在民主化、程序建设之内，而不能在这个过程之外。从某种意义上说，党自身不存在建设问题，要建设的，只是执政体系的建设，只有执政的共产党人不腐败，有效率，才会得到人民群众的认同。显然，要想实现这一点，决非加强党的自身建设所能奏效，把党放在政治改革过程之内，才是中国民主化的可行路径。
　　从另一个角度讲，执政者执政能力的强化，不能只用加法，也可以用减法，而且在某些领域必须用减法。现在国家存在的问题，虽然十分的严峻，但有些跟执政有关，有些则未必，很多是后发现代化国家转型时期所难以避免的共性问题。当然，由于建国以来，中国长期大政府小社会、甚至无社会的格局，人们习惯于把所有的问题都归咎于政府的行政能力和行政举措。问题是，政府也的确在过去的很长时间内，存在将一切包下来的治理结构和治理习惯。改革开放以来，尤其是1990年代以来，政府从某些领域退了出来，但是在退出过程中，某些情况下不负责任的摔包袱的方式，造成了更加严重的社会问题。个中的关键，在于政府在退出某些领域之前，没有培育好相应的社会机制。作为政府来说，什么都包下来，肯定是力有不逮，而且少慢差费，行政成本奇高，关键是造成了怨声载道的局面。但退出的时候，必须逐渐培育相应社会组织来替代，否则就会导致社会的混乱，然后在“群众的呼声”下，政府再度将触角伸进去，再重复过去低效高成本的覆辙，然后再退出，如此恶性循环。从提高执政能力的角度，中国需要NGO（非政府组织），目前作为堂堂大国，中国在世界NGO排名上榜上无名，的确不是国家之福，不过，就中国的现状而言，NGO的成长，实际上离不开政府的支持和培育，否则只能在低水平层面上爬行。让NGO承担原来某些由政府提供的公共产品的责任，对执政者提高执政能力是绝对的好事，什么都做，势必精力分散，什么都做不好，只有精干的政府才是有效的政府，这在世界各国都是一条不容质疑的真理。从执政能力背后的合法性角度，小政府的最大益处，就是可以部分分解民众的压力，缓解他们对政府合法性的质疑。
　　中国的现实告诉我们，党的改革与政府的改革必须也只能一起走，能否走下去的关键，在于合法性问题的解决。而在解决行政体系和加强法制的同时，程序的建设也怠慢不得。