冀祥德：劳教制度废除后的立法模式选择

　　我国的劳动教养制度（以下简称劳教制度）一直是国内外共同关注的焦点问题。近期，随着“大学生村官任建宇”、“永州妈妈唐慧”等劳教案件被媒体的披露，劳教制度再次引发民众的激烈论辩。特别是在贯彻落实十八大精神，深化司法体制改革的新形势下，劳教制度的存与废、“小改”与“大改”之争，成为社会各界讨论的热点问题。在最近召开的全国政法工作会议上，中央政法委书记孟建柱要求积极推进劳教制度改革，严格控制使用劳教手段，对缠访、闹访等三类对象不采取劳教措施，立即引起学术界与实务界密切关注。当下，全国各地劳动教养委员会已经停止劳教决定适用数月，那么，劳教制度停止适用后怎么办？是彻底废除，对原来的劳教对象不再处罚？还是把原来的劳教对象予以分流，一部分归于治安处罚，一部分归于刑事处罚？还是重新启动违法行为矫治立法，用新法律代替旧制度？对此，法学界、法律界见仁见智，民众拭目以待。
　　劳教制度是我国特殊历史条件下产生的一种特殊制度。不乏废除论观点者认为，劳教制度在我国，从其产生的那一天起就是一个“怪胎”，一路走来，只有被劳教者的血泪控诉。我认为，劳动教养是我国特殊的一项制度，我们需要理性地看待。该制度从1955年开始建立，变化延续到现在，有其历史的、政治的和法律的原因。从历史观点看，该制度的产生有其时代的需要，其在不同历史时期发挥了社会管理的效果。进入上个世纪90年代，劳教制度成为治理社会丑恶现象的重要手段，如在禁毒、禁赌、扫黄、打黑中，成为打击违法行为的有效手段，弥补了治安处罚和刑事处罚在社会管理上的不足，填补了两项立法之间的空白地带。从法律依据上来看，该制度具有极强的政策性。表现在劳动教养在各个时期有不同的特定对象，是国家行政权力在维护社会稳定方面的表现。
　　关于劳教制度的争论，主要概括有“废除论”、“小改论”、“大改论”三种观点：
　　“废除论”的理由之一是该制度从其出生时就是非法治产物，一直备受指责，早应废除；理由之二是该制度没有合法性，既缺乏宪法依据，又与国际公约与国际规则冲突，理应废除。
　　“小改论”认为应当在现有制度基础上予以改良。即把现有的劳动教养委员会由虚置改为“做实”。劳动教养管理委员会由公安部门、民政部门、劳动部门负责人组成，但是，事实上就是公安机关一家说了算。所以，要改变这种做法，并吸收法院和检察院参与，增加听证程序，但委员会仍设在公安机关，由公安机关主导。
　　“大改论”的观点是对劳教制度进行大幅度地、甚至是“脱胎换骨”式的彻底改革。在现有制度基础上的改良，无异于“新瓶装旧酒”。
　　对此，我们必须鲜明地认识到，劳教作为一项制度被废除或者停止适用之后，对其原来调整的劳教对象绝对不能放任不管，对原来的劳教对象不再处罚。所以，主张彻底废除劳教制度而没有任何替代法律规制的观点是不可行的。
　　我的观点是，中国的劳教制度应当“向死而生”。先宣告劳教制度“死亡”。劳教制度“死”后，有两种“生的路径”：第一种路径是把原来的劳教对象予以二元分流，一部分归于治安处罚，一部分归于刑事处罚；第二种路径是重新启动《违法行为教育矫治立法》，用新法律代替旧制度，对现在的劳教制度从名称到内容、从对象到手段、从实体到程序予以彻底改造。
　　对于第一种路径选择，可以解决“劳教非司法化”的现实问题，但是，随之而来的将是治安处罚中的拘留问题。因为无论是治安处罚法中原有的拘留，还是新增设的对原来部分劳教对象的拘留，依然存在用行政方式限制人身自由的诟病。所以，作此选择后，必须还要走出第二步，即建立治安法庭，将治安拘留的对象纳入刑法调整范围。这一方面，需要修改刑法，对刑罚的种类予以调整，如把“治安拘留”改为“教育矫治”作为刑罚的一种；另一方面，需要修改刑事诉讼法，在刑事诉讼法中增设“教育矫治程序”。具体说，就是在现行刑事诉讼的“特别程序”一编中增加设置“教育矫治程序”一章。其显著弊端是犯罪圈的扩大等。
　　对于第二种路径选择，则不需要扩大犯罪圈，而是直接用“教育矫治制度”代替劳教制度，对于原来劳教的对象，除去特别需要调整的之外，全部纳入教育矫治法调整范围。
　　“劳动教养”是一个恶名，名声不好，不能再用，所谓名不正则言不顺，所以把“劳动教养”改名为“教育矫治”。
　　教育矫治立法的核心是对劳教程序（即改造后教育矫治程序）予以司法化改造。我建议立法规定，公安机关认为符合教育矫治条件的，应当写出教育矫治意见书，移送人民检察院。人民检察院经审查认为符合教育矫治条件的，应当向人民法院提出教育矫治的申请。由人民法院作出教育矫治的决定。同时，规定人民法院受理教育矫治的申请后，应当开庭进行审理。被申请教育矫治人及其亲属有委托辩护人的权利；没有辩护人的，人民法院应当通知法律援助机构指派律师为其提供法律帮助。对决定不服的，可以向上一级人民法院申请复议。人民检察院对教育矫治的决定和执行实行监督。
　　对于劳教制度废除后，对于将来可能的对治安拘留的诟病，既可以在本次教育矫治立法中直接把治安拘留的对象纳入，也可以把治安拘留对象纳入教育矫治范围作为立法变动的第二步。
　　当然，还可以有第三种路径选择，即将现在劳动教养对象，一部分留作教育矫治范围，一部分纳入治安处罚范围，一部分纳入刑事处罚范围。相关设计同上。这种模式选择的特点是需要同时制定和修订三部法律，立法成本较高，教育矫治的范围较小。
　　劳教制度具有存在的现实意义，这是目前改革声音大于废止声音的主要原因。劳教制度最大的问题是游离于司法体制之外，公安机关权力过大，劳动教养适用对象混乱、随意性强，教育方式形同劳动改造。因此，必须解决这些根本性的问题，改变其法律性质、决定机关、决定程序、执行理念等。如果按照我的观点，不是“新瓶装旧酒”，而是一项全新的法律制度，是“新瓶装新酒”。
　　劳动教养主要由公安机关立案、劳动教养管理委员会审批决定、司法行政部门及公安部门设立的劳动教养场所负责执行、人民检察院负责监督。目前，这些部门都在进行劳动教养改革的调研和论证，而中央司法体制改革领导小组已于2004年将劳动教养改革列入改革计划。2005年2月，第十届全国人大常委会将劳动教养改革列入议程，《违法行为教育矫治法》列入立法规划。第十一届人大常委会的立法规划上也列入了这部法律，2010年4月份的人大常委会第14次会议对此部法律进行了审议。2011年，最高人民法院等十个部委联合发布了《违法行为教育矫治委员会试点工作方案》，决定将兰州、济南、南京、郑州四地作为试点城市开始试点工作。据反映，这些试点改革工作，力度还不够大，基本上是上述三种观点中的第二种观点的做法，有“新瓶装旧酒”之嫌。
　　劳教制度的弊端主要是立法混乱，与其他法律相抵触，没有形成科学的法律体系；法律性质成为争论焦点，是行政处罚还是刑事处罚，界定不清；审批机构形同虚设，公安机关集权于一身，执法随意性、混乱性特征明显。因此，改革的方向和出路主要在于：
　　首先，转变理念，改变以往“惩罚改造”理念，将“教育矫治”作为设立这项制度的基本宗旨。第二，通过立法，确立劳教制度的法律依据、法律程序，避免其随意性，确保其被依法执行、遵守。第三，明确机构设置、法律性质、适用对象。其中机构设置，主要是具有裁定权的机构设置，目前有三种观点：一种认为，应当由法院进行司法审查，由人民检察院进行监督；一种认为，应当由公安机关决定，但可以提起行政诉讼；一种认为，由公安机关提出，由人民检察院决定。我认为，作为较长时间限制人身自由的制度，必须纳入诉讼程序，由人民法院裁决。公安机关决定的诟病已经有目共睹。如果由人民检察院决定，也是“换汤不换药”的做法。第四，处罚强度可以有所减弱。为了与已有刑事处罚、治安处罚相衔接，改造后的教育矫治的处罚强度应当有所减弱。这可以从两方面设计：一方面是缩短期限。目前最长的劳动教养期限是四年，可以考虑针对不同的违法行为设置不同的教育矫治期限，规定最长不超过二年；另一方面，改变执行场所的环境和执行方式。例如，可根据违法行为性质或者违法人员主观恶性不同，将执行场所设置为封闭式、半开放式、开放式；将教育、劳动的方式改变为劳动技能的培养，让被教育矫治人员掌握一门以上专业技能，以便于其再社会化。
　　有人认为，《违法行为教育矫治法》（草案）被列入两届全国人大立法计划，但最终都难产，说明改革的阻力很大，所以担心这次呼吁还是“千呼万唤不出来”。我认为，影响劳教制度改革的因素很多，有认识上的，有观念上的，有制度上的。但是，最根本的因素在于对劳教制度法律性质的界定以及对公权力再分配的决心与勇气。作为一种较长时间限制人身自由的制度，在法治国家是不可能由行政机关决定的。劳教制度的“向死而生”涉及多个部门的设置、人员配置、制度建立等，必然会牵一发而动全身，不仅需要从立法方面进行改革，还要从机构设置、人员配备等多个方面进行通盘考虑。这需要决定者的担当意识。《违法行为教育矫治法》的制定，意味着劳教制度游离于司法体制外的状态结束，标志着我国在批准《公民权利与政治权利公约》上迈出的坚实的一大步，更表明了执政党全面加快建设中国特色社会主义法律制度的决心与行动。但是，我们也应当看到，任何改革总是在大量的、慎重地调查研究、论证的基础上，才能获得成功。一部刑事诉讼法的修改我们等待了16年，劳教制度的“向死而生”也是需要时间来磨砺的。况且，劳教制度的“向死而生”涉及到的问题很多，很复杂，慎重一些是应当的。
　　我认为，目前劳教制度“向死而生”的时机已经基本成熟。第一，理论上的准备已经成熟。理论界关于劳教制度的讨论已久，劳教制度已经无路可走，非改不可。第二，从司法实践来看，劳教制度可谓历经风雨，需要改革的问题已经清晰可见。第三，从立法现状来看，立法法、行政处罚法、行政强制法等相关法律陆续制定并实施，治安管理处罚法、刑法日臻成熟完善，刑事诉讼法也进行了较大修改，这为劳教制度的“向死而生”奠定了法律基础。第四，从民意来看，进入本世纪之初，不断有人大代表和政协委员以及学者、民众就此提出议案或者表达意见，社会各界对劳教制度的“向死而生”几乎已成共识。第五，党的十八大提出全面建设社会主义法治国家，加快依法治国进程，劳教制度的“向死而生”正是十八大报告深化司法体制改革的题中之意。
　　除去劳教制度废除后被劳教对象法律调整模式的立法选择外，还必须关注原来劳教执行场所的改革。我认为，无论是哪一种立法模式选择，原来由公安机关和司法行政机关两家都设立执行场所是没有必要的。近年来，司法劳动教养部门不断探索改革劳动教养方式的力度很大，取得了一些经验和成绩，例如用矫治代替改造理念的转变，顺应了教育矫治立法的趋势。除此之外，司法行政机关在社区矫正工作中已有的资源和积累的经验，也为未来的教育矫治工作创造了良好的基础。
　　（本文系应《检察时空》编辑要求，在作者《劳教制度：向死而生》一文基础上修改补充完成。特此说明。）
　　冀祥德中国社会科学院法学研究所研究员博士生导师