徐勇：草根民主的崛起：价值与限度

　　一直让我奇怪的是，村民自治，即所谓的草根民主在中国崛起己有十多年，在知识界却反应廖廖：一时间曾有这一说法，中国有九亿多农民，研究村民自治的学者却不到九个人。只到近二年，村民自治这一“静梢悄的革命”才引起一些知识精英的关注。村民自治这一草根民主由冷落寂寞到兴盛火爆，个中缘由，令人深思。
　　一
　　在中国，20世纪是对民主追求的世纪。一批仁人志为民主奔走呼号。但民主化进程却屡屡受挫，使我们不得不把民主这一问题带向下21世纪。究其原因，我以为有二点是不可忽视的。一是民主长期未深入到民间大众，植根于社会经济和心理结构之中，而是上层人士动员民众获得权力的手段。民主与运动紧密结合在一起，而运动犹如风暴，有起有落，民主也往往随风而去。二是民主长期停留在理念的层面，未形成一套严密的规则和程序。在中国，民主是舶来品，是外部传递的一种价值理念，而不是内生的游戏规则和程序。人们只知道要民主，却不知道怎样运用民主。特别是当民主只是作为动员民众的手段后，人们所注重的是目的的合理性，道义的正当性，容易忽视过程的规则性和程序的严密性，以致于许多对民主理念一往情深的知识精英一旦进入民主过程却一筹莫展，甚至理念是民主的，行为却是反民主的。一直至20世纪90年代，这一缺憾都没有引起知识界的足够注意，人们仍然只是期盼着某一“春天”的来临。出乎意料的是，村民自治这一草根民主的崛起，正以其实践的力量弥补着中国民主的缺憾。
　　草根民主开始并没有引起知识界的注意。因为根据舶来的民主理论，民主只可能在经济文化发达的地方生长，应该以精英民主带动大众民主。本人在20世纪80年代后期专门写了一篇文章，题目就是《城市应该走在民主化进程的前列》。那么，为何民主却在经济文化相对落后的乡村率先崛起呢？这与中国特有的制度结构及改革进程是密切相关的。
　　近年来，在谈至中国改革时，一直流行着所谓体制内体制外的说法。在我看来，这一说法是不确切的。我以为用国家结构中心和国家结构边缘的表述可能更准确。中国与西方国家最大不同的是，历史是一直有一个强大的国家，并由国家主导社会。新中国建立后，由于生产资料实行公有制的过程中，社会被国家结构化，即社会内在地纳入到国家的结构体系内。尽管根据产权的公有性质，我们在制度上精心构造了民主参与制度，如现在为一些人所时常提及的“两参一改三结合”的“鞍钢宪法”，“人民公社六十条”中的民主治理结构和选举制度。但在一种自上而下命令服从关系的国家科层制体制下，这种民主化的努力至多只能成为民主动员的一种手段。不过，与苏联不同的是，中国在农村一直实行的是生产资料集体所有制。尽管国家通过“政社合一”的人民公社将亿万农民纳入到国家体系之中，但他们从来没有取得城市国有单位员工所具有的“国家人”的身份，即他们只能依靠自己的劳动而不是固定的国家工资生活。因此，即使在人民公社体制下，农村社会也没有完全被国家体系结构化。这种国家结构的边缘性地位正是经济改革率先从农村突破的重要原因。事实上，1984年，国家就决定将改革的重点由农村转向城市和国有企业，但一直未取得突破性进展，其深层次原因就是国有企业处于国家结构的中心，被完全国家结构化。这种刚性的结构是很难迅速突破的。
　　农村的经济改革不仅突破了人民公社这一国家结构性外壳，而且使亿万农民成为相对独立的利益主体，国家的体制性权力上收至乡镇，在乡镇以下便产生了一个相对独立的社会空间。这个社会空间是由一个个独立的利益主体组成的，同时也存在公共事务、公共权力，有了群己的界限，有了个人权利与公共权力的博奕，也就有了民主的原始动机：在原有体制下，公共权力组织是“给”农民，现在是向农民“要”；当向农民要时，农民理所当然会问“为什么要，要多少，要去干什么，对自己是否有利？”由此对统治的合法性产生挑战。这利挑战来自于农村社会经济和心理结构，是草根民主的原始起源。
　　当然，有民主动机并不意味着就有民主。民主作为一种制度总是与国家制度安排密切相关，特别是我们这样的东方国家。当农村承包突破人民公社体制的国家外壳时，国家急于以一种替代性组织填补国家治理“真空”，为此决定在乡镇以下设立村民委员会。显然，当时并没有多少人意识到设立村民委员会的民主价值，但是村民委员会既然是群众自治性组织，就不可能按照命令一服从的国家治理关系构建；既然是由村民组成的组织，其公共权力来源就只能是村民。所以1987年通过的的《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》明确规定，村民委员会由村民直接选举产生。民主正是在这种不经意的过程中悄然生成。
　　在一个有着长期专制传统的国度里，国家对民主的启动是十分谨慎的。所以，《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》长期处在试行之中，且达十多年之久。一部法律试行这么长时间，这在中国的法制史上是罕见的。这也是村民自治长期为知识界所冷落的重要原因。但为什么在20世纪90年代中后期，村民自治一下于“走红”了呢？有人说是中国政府“作秀”，演戏给外国人看。这自然只是表象的认识。事实上，村民自治经过将近十来年的发展，其潜在功能和价值日益凸现。其中的重要功能就是遏制日益失控的乡村干部的“谋利”行为。中国是一人口众多、地域辽阔的超大国家，政府系统由多个层纽构成，国家对基层的治理鞭长莫及，所谓“天高皇帝远”。基层官员的为所欲为往往会蛀空国家治理的基石，这是历代王朝都十分头痛的事。即使在新中国建立后的人民公社体制下，农村社会直接纳入国家体系，也无法有效控基层官员的行为，所以从农村外部下派干部到农村发动农民搞“四清”运动，解决基层干部脱离群众的问题。人民公社体制废除后，与人民公社体制相匹配的集体主义意识形态迅即松驰，取而代之的是与市场经济相一致的个人主义价值取向，基层干部的谋利意识急剧扩张，而国家的体制性权力又上收至乡镇，这使得国家很难以体制性权力架构约制基层干部，特别是许多政府行为需要由基层干部去代为完成，而国家并没有支付相应的报酬，以致于基层干部只得以“搭便车”的方式作为完成不讨好的某些政府行为的补偿。而基层干部不受约制的谋利行为必然与作为利益主体的农民发生尖锐的冲突，并直接导致国家与农民关系的日益紧张化（尽管上层官员腐败的问题更严重，但由于与农民的利益没有直接的联系，使农民对能够感受和体验到的基层干部腐败更为痛恨）。显然，国家不可能再以下派干部进行群众运动的方式解决基层干部的失控问题。这就需要寻找一种新的治理方式，村民自治特有的以大众参与约制公共权力的民主功能因此得以挖掘。1998年修订后正式颁布的《中华人民共和国村民委员会组织法》所增加的内容主要就是选人、议事和监督等方面，强调民主选举、民主决策和村务公开，并以法律条文规定了必须向村民公开的内容。对自治的内容规定的如此详细，这在世界有关自治立法上也是少见的，说明国家十分注重村民自治的功能性价值。这正是村民自治这一草根民主得以引起广泛关注的重要原因。
　　二
　　村民自治由冷寂到兴盛，人们对其寄予多种不同的关怀。而在我看来，村民自治的价值主要在于，它既是对中国民主化进程的缺憾的一种补充，又对中国民主化道路提供了一种经验性范式。
　　我们之所以将村民自治称之为草根民主，首先在于它的植根于社会经济和心理结构之中，使民主的理念得以深入到广大的农村民众。近代以来，民主一直未真正进入占从中国人口大多数的农民之中，成为农民的日常生活方式。而持民主缓行论的观点的一个重要根据，就是中国农民太多，他们的经济文化落后，不具备运用民主的素质。而在中国，民主如果不进入占人口大多数的农民的日常生活中，就缺乏牢固的根基。我们也不可能专门开办学校对亿万农民进行民主培训。提高农民民主素质的最好学校只能是民主实践。农村经济改革激发了农民的民主要求，村民自治的制度安排使这一要求有可能变为现实，民主第一次大规模深入到千百年作为专制统治最深厚社会土壤的农村。三年一次的换届选举使农民逐渐建立起公共权力必须来自于人民同意并接受人民监督的现代民主理念。也许从高标准、严要求看，村民自治的形式还很粗糙，在相当的地方大有形式主义之嫌。这正是不少知识精英对草根民主不屑一顾的重要原因。其实，在东方国家，民主化进程往往就是，一个由形式的权利到实质内容，由通过形式民主训练民众，培养民主习惯到民众运用形式民主争取权利的转换过程。正如军人上操必须从“一、二、一”的基本形式训练一样，久而久之，民主就会成为一种形式权利固化为日常生活方式和习惯。这正是中国民主的牢固的根基所在。
　　村民自治既然是大众参与式民主，在实际运作过程中必然会在各种冲突和矛盾的交互作用中形成一套规则和程序。尽管这些规则和程序有许多是在无意中形成的，并没有深厚的理论作为支撑，也不是刻意的制度设计。但它毕竟为中国贡献出了一套民主操作规则和程序。如由村民直接提名候选人的“海选”，差额选举，秘密写票，无记名投票，集体会议议事决断，干群双向约束的公约性章程和规范，村务公开等。或许人们对这些并不以为然，但如果从我们这样一个长期缺乏民主规则和程序意识的国度看，它又足何等的可贵。作为最高权力机构的人大会议，虽然设立了秘密写票间，可多少年来仅仅只有几位港台代表进去过。许多地方人大选举和议事表决仍然通行的是举手，所以才有“人大举手、政协拍手、政府动手”的流行语。由于民主规则和程序的建立，在中国长期讳莫加深的竟选也随着草根民主的崛起而浮出水面。所谓的“下泥巴人”竟然也一板一眼地各自发表其“治村演说”，争取选票。这在中国历史上恐怕是前所未有的。所以，中央电视台的新闻纪实节目“大官村里选村官”竟然引起许多城里人的好奇和新鲜感。
　　草根民主的价值不仅在于提供了一套规则和程序，更重要的在于它为国家政治生活提供了一种示范。如果连“泥腿子”都知道要秘密写票、无记名投票，作为国家权力机构的人大会议的举手表决不是有些相形见绌了吗？如果村委会主任只有通过选举才能获得权力的合法性，那么，其他的村官以至更高层次官员的合法性权威又应该怎样建立呢？如果村里的公共事务都必须公开，与更多人的重要利益密切相关的国家政务是否更应该公开呢？近几年。村党支部书记选举的“两票制”、乡镇长的直接选举、政务公开、警务公开、检务公开、审判公开、人大旁听、公开听证、依法行政等等，正是对草根民主示范作用的回应。
　　将村民自治视为草根民主，还在于这一民主形式植根于中国的土地里，在它的进程中必然会形成与西方国家不同的经验范式，并对由西方国家经验中产生的西方民主理论构成挑战。由于民主是舶来品，知识精英构造民主的理论资源长期也来自于西方。作为学生，是无法与“老师”进行平等对话和交流的。通过对草根民主的提炼，我们可以发现，中国的民主化进程有其独特性，因为它生长于中国特有的经济社会结构之中。这种独特性所提供的经验范式可以对传统的西方民主理论进行证明或证伪，并建构新的理论范式。如根据西方经典理论，民主和私有财产是相关联的，集体主义只能产生集权专制然而，中国的村民自治却发生于财产集体所有的背景下，是土地等财产的集体所有权和家庭经营权相分离的结果。财产的集体所有是集体公共权力归属并来自于村民的基本依据，财产的家庭经营是村民希望通过公共权力维护和扩展自己利益的基本起点。
　　正是这种个人与集体的互动交换蕴育着民主。在人民公社体制下，由于国家主导着集体，村民没有相对的独立利益，自然会窒息民主的萌生。而财产的完全私有使个人与集体公共权力缺乏财产上的联系，民主也缺乏经济的依托。这正是西方国家基层自治日益“空洞化”的重要原因。事实上，西方的民主主要发生于公民与国家权力之间，在财产占有不均衡的经济社会组织内部，是无所谓民主的。由此，我们可以看出，从经济社会单位看，集体主义并不天然产生专制，个人主义并不天然生长民主。另外，根据西方经典理论，民主是在大众压力下统治者让步的结果，政府在民主化进程中扮演着消极的角色。但从中国的村民自治进程看，政府的主动性是民主化进程必不可少的因素。尽管政府各部门的预期有所不同，但客观上推动了民主化的进程，如主管村民自治的民政部积极推行村民自治示范，通过示范总结出民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等民主构成要素。在一个亿万农民处于分散孤立的状态下，没有政府的有效领导、组织，甚至行政法律的干预，民主是很难进入农民的实际生活之中的。“还权于民”会由于种种正当或非正当的理由而被层层截留。这就意味着，对于中国这样一个由众多人口和多级政府构成的国家，政府在民主化进程中有可能扮演积极的角色。中国的经济和政治改革己进行了20多年，积累了丰富的经验，这些经验是十分宝贵的理论资源。知识精英在睁大眼睛向外看的同时，低头向下发掘本土资源，才能建立起与西方平等对话的机制。
　　当然，当村民自治成为民主的一个亮点时，许多人又将过多的光环加以其上。而在我看来，村民自治的形式示范效应远远大于其实质性。村民自治的限度也是显而易见的。
　　将村民自治视为草根民主，一个重要理由就是它的弱小性。村民自治只是社会形态的民主，而不是国家形态的民主。这种民主的范围只是发生于村庄。它可以通过一套民主规则和程序培育现代公民意识和公民人格，选举本村领导人，决定本村公共事务，但在超越社会之上的国家权力面前却往往无能为力。吉林省的梨树县是“海选”的发源地，曾经被人视之为民主的“圣地”。但在这个县所在四平市，市长一声号令，所有人都被摊派上几条当地生产的“吉烟”。梨树县的村民可以“海选”村官，以此约制其权力，却无法阻挡“上面”派下的“吉烟”。当这些村民曾几何时面对中央电视台的镜头兴奋地参加“海选”时，同样面对中央电视台镜头的村民手拿“吉烟”，却是满脸的无奈。这一典型的“黑色幽默”说明，在强大的国家权力，村民自治还只是弱小的小草。只有当村民由“草民”变为能够有效影响和监督国家权力的公民时，村民自治才可能正常发育成长。
　　村民自治作为草根民主，还在于它的粗糙性。作为村民自治组织载体的村民委员会一开始是作为人民公社的替代性组织产生的，民主的价值和功能是在民间经验中逐渐凸现出来的。这种来自于民间经验的民主，缺乏足够的理论支撑和精心的制度构造，从而使它的进一步发展受到种种限制。村民自治尽管在一个村的范围，但必须有相应的国家制度环境作为依托和保障。而在现阶段，国家的权力体制与村民自治的原则存在着结构性矛盾。在人民公社体制废除后，国家的体制性权力虽然上收至乡镇，但功能性权力却进一步向下延伸，政府任务日益增多，如税费收取、计划生育任务等。在城市，这些政府任务由相应的政府部门办理。但在广阔的乡村，这些政府任务却交由村民委员会办理，且不支付成本。由此便形成这样一种格局：村民委员会作为群众性自治组织，其功能却主要是政府任务；村干部拿的是村民的钱，办的是政府的事，村民自治的原则因此被消解于无形之中。这也是在许多地方村民委员会成为“准政府”，地方政府极力控制村民委员会选举的深层次原因。所以，不从制度构造上解决现代化进程中国家权力不断向乡村渗透和国家与乡村的权力边界问题，村民自治的发展限度是可想而知的。
　　遗憾的是，知识精英只是单向度地看到了村民自治的民主价值，而没有深入探究这一草根民主的崛起背景和发展限度，考察民主成长所面临的种种结构性矛盾和相应的支撑条件，只是一味地设想民主由村，到乡，到县的路径，甚至陷入“民主大跃进”的狂热，再次暴露出知识界的民主急性病和幼稚病。就我看来，现在不是担心民主来得太慢，而是担心民主来得太快，知识界不能提供足够的理论支援和制度构造。
　　来源：《村民自治论丛》（第一辑）