杨光斌：政体理论的回归与超越建构一种超越“左”右的民主观

　　一、古典政体理论的遗产
　　亚里士多德的《政治学》作为政治学的开山之作，提出了政体学说。我们一般把政体当做政权的组织形式，核心是谁居统治地位并以何种形式组织国家。在亚里土多德看来：“政体可以说是一个城邦的职能组织，由以确定最高统治机构和政权的安排，也由以订立城邦及其全体各分子所企求的目的。”自古以来的政体学说绝不是简单地谈论最高权威和权力归属问题，还有围绕最高权威的制度安排。亚里士多德的政体分类人们已经耳熟能详，但其方法论更值得发掘，因为这个问题直接关系到古典政体理论与当代政体理论的关系。
　　亚里士多德的政体理论确立了政体理论的基本方向和基本方面，除了中世纪的神学政治以及韦伯的合法性政治概念外，直到20世纪初，形形色色的政体理论都是围绕亚氏的政体理论而展开的。
　　在制度变迁中，如果不理解基督教的组织方式，就很难理解西方近代政治制度的起源和演变。在基督教中，由于不能以强制和世袭的办法产生领导人，选举似乎就成为一种必然选择。中世纪宗教大会是解决纷争的最高机构，其构成是代议原则，即各教区都按照其统治者的命令并按照其基督教居民人数的比例选m各自的代表。不仅如此，中世纪的世俗政治也到处可见代议制。
　　制度是积累性演进的产物。到近代，世俗国家代替了神权，但神权政治时代所积累的选举制度并没有被遗弃，因而很自然地产生了“光荣革命”以后洛克式自由主义的委托一代理理论，即人民委托或选择代表进行统治。洛克的社会契约论开创了并非民主政治的近代代议制。代议制虽然具有混合制（即贵族共和制）的特征，但并不妨碍其贵族制的本质，因为最重要的政治主体还是贵族、寡头或者少数精英。
　　孟德斯鸠指出：“代表的最大好处，在于他们有能力讨论事情。人民是完全不适宜于讨论事情的。这是民主政治重大困难之一。”可见，孟德斯鸠所说的选举代表制其实是为了避免民主政治，虽然其政体思想已经有了混合性质。作为西方现代政制的设计师。孟德斯鸠还没计了如何产生代表的制度，即英国式的两院制。限制多数人权利而维护了作为代表的贵族统治权的代｝义政制进一步在美国的制度设计中得到确认。联邦党人主张的代议制也是为了限制多数人权利，反对民主政治。
　　约翰密尔成为代议制理论的集大成者。密尔指出，平民政府是不可能的政府形式，“一个完美政府的理想类型一定是代议制政府”。如果说代议制是贵族共和制的“中介原则”，而选举制又是代议制的“中介原则”，在密尔的代议制理论中，和其前辈一样，选举制只不过是经中世纪积累而成的一个中介性一r具，是宗教制度、政治上的贵族制和民主制都离不开的一个工具，并没有多少意识形态或价值性色彩，因而无论是自由主义、保守主义，还是马克思主义，都不否认它是一项工具性制度，只是它们对选举制度的评价有所不同。
　　所谓“代议制”，主要讲的是立法机关的产生办法及其职能，而较少涉及今天代议制中的行政权部分。一般认为，有了限制民众直接管理政府的以代表制为核心的代议制、权力制衡、联邦制以及修宪的极为苛刻的规定，美国政体事实七就是一个限制简单多数的政体，直接地说，就是一种保护精英而排斥大众的政府。这种复杂的政治设计被美国人称为“复合共和制”，即以相互制约的多元权力中心来限制多数派。其主旨是一种限制权利的立宪主义，而立宪主义显然是反平民主义和民主主义的，所以亨廷顿称其为“都铎式政体”。
　　近代政体理论既是时代的产物，又是旧制度主义政治学方法论的体现，即所有的政体理论都是围绕硬性的制度安排展开的，而不问政治过程不从政治过程研究找出相同或不同政体的异同。而制度设计的核心则是围绕反对民主政治或限制多数人权利的代议制展开的，无论是中世纪的代议制论者，还是近代的洛克、孟德斯鸠、美国联邦党人，甚至包括约翰密尔，代议政制都是关于选举代表的制度没计，其目的都是为了避免实现作为多数人权利形式的民主政治。也就是说，以选举代表为核心的代议制保护的是传统的贵族制，而非民主制。就是这样一个明白无误的、源远流长的制度，却被后来的精英主义者即贵族制拥护者说成是民主制，被赋予特定的价值意义，话语的“重述”有了新的意义，即所谓“自由主义民主”。在号称“意识形态终结”的冷战时代，政体理论不但有制度主义的因素，更添加了意识形态色彩。
　　二、认识政体的新视野
　　以意识形态化的二元对立法来界定政体类型，必然存在客观性不足而主观陛偏多的痼疾。“政体”本身就是关于制度间关系或权力关系的理论，而政体理论又是时代或制度变迁的产物。在各国根本政治制度不变的情况下，时代和制度变迁已经大大地改造了既定的政治制度，从而使得传统的标签失去效力。“时代”（即当下的问题）也可能是建构出来的，有人能够把一种制度说成为另一种制度，但是作为事实的“时代”对政体理论来说更重要，比如全球的民主化趋势，任何政体理论都不能忽视或放弃“民主政治”概念。应该说，政体争论已转换成如何认识和界定民主政体的争论：必须重新理解和建构民主政治。应该看到，民主化趋势不但对其他后发国家而言，绝不能把民主简单地等同于选举，而且西方“民主国家”本身也有一个再民主化过程，代议制的衰落和多元治理主体的兴起就是再民主化的标志。更重要的是，互联网的兴起为各国的民主化和再民主化提供了新的契机和平台，从而使传统的权力关系和硬性的制度间关系都发生了革命性变化。再则，政治学方法论的革命也为我们重新认识政体提供了新视野，使我们认识到那些看起来相同或相似的政治体制可能在政治过程上存在重大差异，而那些看起来差异很大的政治体制却存在相似的政治过程。也就是说，我们不但要看硬性的权力关系，更要看权力关系下面的政治过程。
　　传统的政体理论以代议制为核心，第二次世界大战后意识形态化的政体理论也基本上把民主等同于代议民主，因为“选举式民主”主要是指选举代表的功能。不幸的是，当意识形态理论家们倾力论证民主就是代议民主的时候，以议会为主体的代议制却早已呈衰落之势，政治社会结构已经有了革命性变化。比如，行政国家、大公司主导、非政府组织的盛行以及互联网革命，都意味着不能再以传统的以代议制为核心的政体理论来解释西方政治。
　　同样的道理，不能用以代议制为基础的政体理论来解释其他政治制度。在大多数国家，行政国家早已存在，建立在市场经济基础上的大企业也深刻地影响着政治生活。而且，非政府组织（NGO）、互联网都根本性地改变着政治生活的方式。各国已经生活在多元主义社会里，传统的二元对立的“类”的划分早已过时，政治的差异更多的是“级数”上的、程度上的。但是，由于“类”流行已久、深入人心，很多人依然是这种话语的囚徒。有人提出这样的问题：“在一个从文盲到影音媒介年代的国家里，国会的重要性还保留了多少？”我们进一步追问：在新的政治社会结构里，传统代议制的价值所剩几何？所有这些，都要求我们寻求新的政体理论或民主政治概念。
　　那么应该以何种维度来认识民主政体呢？除了秉承古典民主主义的马克思主义民主观和被称为“激进民主主义”的参与式民主观，大致说来，被称为实质民主的占典民主被“重新认识”了两个波次，实质民主因此变成了程序民主：第一次就是众所周知的“熊彼特式民主”，即将选举当做是第一位的，因此也称多数决民主；第二次是利普哈特的“共识民主”模式，是在多数决民主基础上的反思与建构。这就提示我们，面对同样的变量，只要认识角度变了，“民主”的内涵和所指也就会有所不同。
　　跳出既有的民主观念并不容易，人们根深蒂固的民主观念是“选举式民主”，尽管也开始谈论“协商民主”。且不说“共识民主”本身的问题。至少利普哈特早就摆脱了对“选举式民主”的迷信。但是，我认为，无论是“共识民主”还是“协商民主”，还都是在“选举式民主”的大框架内讨论问题。和“选举式民主”一样，“共识民主”和“协商民主”在本质上都是一种程序方法，是程序民主。而民主的价值呢？如果民主停留在程序层面，结果必然主要讲程序上“民”的权利，而程序正义并不必然导致价值正义。历史和现实多次给予我们警示，即使是程序完备的选举民主，也可能带来社会冲突、族群分裂甚至国家解体。之所以如此，是因为所有的民主理论存在一个错误的前提性假设，即民主是个人和社会的权利，国家或政府只是被动地回应社会和民众的诉求。这是一个误区。如果就民主而论民主，在公民权利意义上讲民主，倒也说得过去。但是在政体意义上讲民主，就大错特错了。政体的本意是统治权以及由此而展开的政权的安排。这就是说，政体不但有“民”，还有“官”；民主政体在根本上就是“官民关系”问题。既然有“官”，其作用只限于回应“民”的诉求？这是不符合历史常识的，因为任何国家的“官”（政府或官僚系统）都有不同程度的自主性，即国家超越社会控制而独立地实现自己的意志和利益的能力。如果没有自主性而一味地回应社会的诉求，受制于社会的束缚，这样的国家会变成什么样子呢？且不说霍布斯的个人反社会倾向假设，历史上因没有政府或国家失败而导致的“丛林规则”并不少见。绝不能过高地估计社会力量的道德自律度，而且在资本主义条件下，资本的贪欲不但能引发一次又一次的战争，最终还可能毁灭地球。社会约束国家权力而减少其专横性固然值得大书特书，但不能忽视的是，历史上一个又一个灾难就是因为国家顺从社会或社会不受约束而导致的；人类很多制度安排则来自自主性国家对社会的主导，比如林肯废奴、罗斯福新政、福利国家等。
　　因此，在政体意义上的民主理论中，只讲“民”是没有意义的，把“民”和“政府”联系起来的民主理论才有政体意义。民主政治讲的是国家与社会两种力量的关系：不但要讲社会权利和社会约束的重要性，也要讲国家自主性的重要性。也就是说，民主政治理论必须引入国家自主性变量。或许，只有这种视角下的民主理论研究才会有新的突破。我非常同意诺德林格教授对于精英民主主义、多元民主主义、新多元民主主义、新马克思主义等实证民主理论的判断及其所指出的方向：“对实证民主理论的激烈辩论已经到了精疲力竭的程度，因为它基本上还是继续围绕着一些对公民社会显然不可调和的描述而进行，所以它已经超过了收益递减点。不要再继续争论哪种政治资源是特别有效的，不要再去一次又一次地描绘它们的分配，不要再去论证（或者假定）一个或者另一个系列的私人行为者组成了有效的需求集团。目前只有通过把主要的关注重点转移到国家，民主理论才能得到更好的论证。”实证民主理论把社会与国家割裂开来谈社会权利，如同撇开政府机构改革谈政府职能转变一样没有意义。美国哲学家杜威指出，好的国家能使正当合宜的团体更牢固、更一致，并抑制有害团体，使他们朝不保夕、难以为继。没有“好的国家”，民主的充分程度及其充分意义都不可能实现。杜威在批判多元主义民主理论的同时又指出国家的自主性以及国家自主性与民主政治的密切关系。遗憾的是，由于冷战时期的意识形态对立，杜威的远见既没有成为美国主流的民主理论，也不为社会主义阵营所接受。
　　这些思想家的洞见反映了现代国家的状况。国家权力垄断了暴力，能将其权威强加于各类组织上。在制度建设上，现代国家内的各种行动者及其活动方式无不受到国家的规制，比如保护产权，保护行业公平的反垄断法，保护劳动者的劳动法，保护弱势群体的社会保障制度，都是国家的规制性权力的表现，也是民主政治为人们拥护的原因，即规制性国家权力使得民主政治更有责任。施密特的统合主义理论、林德布洛姆的比较政治经济学以及诺斯的新制度经济学，都从不同角度研究过国家如何规制社会。因此，必须突破传统的社会中心论下的各种民主观。
　　三、民主政体的基本原则
　　民主既是工具理性也是目的理性，也就是程序方法和本质意义的统一，这一点也要求我们必须摆脱只讲程序方法而不问价值目的的各种民主理论。而非对立的国家一社会关系传统和现实则为程序民主和实质民主的统一提供了可能的平台。
　　民主，作为一种工具理性，主要指公民行使权利的程序和方式；作为一种价值理论，主要指人民权力的终极价值意义即“人民主权”。我认为仅此还不够，太抽象，需要对这两个方面进一步分解，从而把民主变成更有用的分析性概念。
　　在程序方法上，民主的基本形式当然是公民参与，但不能在静态的制度层面定义民主，比如“熊彼特式民主”，而应该在动态的过程层面定义民主，即参与形式上的民主是否在政治过程中达到民众的应有诉求。
　　谁回应？由于不存在真正意义卜的“民治”，因而只能是政府的回应，即政府回应民众的参与。作为一种目的理性，民主的“人民主权”价值也应该落实在人民利益的实现程度上，不能满足人民利益的“人民主权”是没有意义的，因而民主政治离不开责任，即政府的责任。不负责任的民主政治不是选民所期望的。这样，最低限度的民主政体应该是包括作为程序方法（程序民主）的“参与”与作为目的理性（实质民主）的“回应”和“责任”的统一体。这样，“民主”不仅是关乎民众政治参与的权利，还是满足民众利益的政治过程和政治价值，因而不能离开政府谈民主。这样，我们的民主理论就与仅强调公民权利的程序民主区别开来。
　　（1）参与。从“民治”的角度看民主，当今世界几乎不存在民主国家，因为所有国家的决策权都掌握在一小部分人手里。因此，“民治”主要是指公民的政治参与，这是民主政治的前提，无此便谈不上民主政治。精英主义者只把民主的公民参与限定在选举制度上，而把鼓吹公民直接参与的民主理论称为“激进的民主主义”，认为在非城邦的民族国家意义上，公民的直接参与是不可能的民主形式。精英主义民主理论无视已经发生革命性变化的政治社会结构，在制度层面上是不成立的。
　　（2）回应。如果说“民治”是不可能的，那么，借用利普哈特的话说，民主意味着“要为民享，也就是说，政府要与人们的偏好一致”。在其“共识民主”模式中，回应是民主的重要原则。在民主的回应原则上，民主理论的各家各派似乎空前一致。达尔说民主的根本在于回应民众需求。萨托利也说民主说到底是为了回应选民的诉求。民享首先是一种政治价值，又不失工具意义。在工具意义上，民享就是政府在民众的压力性输人下满足民众利益诉求的政治过程。回应只是民主政治的一项原则，也是一个政治过程。但是，政府的回应应该是有选择的、负责任的，否则就是民粹主义政治，民主也就真的变成了“多数暴政”。这就要求政府具有自主性（国家自主性的另一个说法）。
　　（3）责任。单向度的社会权利运动或社会约束机制绝不会自动导致功利主义追求的最大多数人的最大幸福；相反，甚至还会出现最大多数人的最大灾难。这就是政府的必要性。政府的首要原则是对人民的责任，即满足民众的安全、秩序、福利、正义等基本需要。这是社会中心论的视角，即政府是回应人民的需要。但是，在没有合理秩序和缺少国家自主性时，“人民的需要”非但不能得到满足，甚至会导致政治失序。因此，必须结合国家中心论之国家自主性来论证“人民的权利”和“人民的需要”。这样，国家～社会关系会演绎出不同的结果。考虑到社会关系的复杂性，即社会可能分为冲突性的对立阶级或族群分裂，国家与社会的关系就会出现多元化的场景。
　　在这些多元化的场景中，无论结果好坏，都不能简单地以社会中心论来审视民主政治，政府作用在任何情况下都不容忽视，因而政府绝不是私人安全的奴仆或“守夜人’。从国家一社会关系中的政府层面看民主，民主政体的责任原则转换成治理；政府说到底是为了国家治理的需要，不管是何种形式的民主政府。西方国家的学者总是想当然地认为，西方民主国家的精英比其他国家的精英更为负责。这种意识形态化的定位既偏执又肤浅。按照民主的责任原则，“第三波民主化”后的国家或地区大多数是不成功的：俄罗斯转型的失败、中亚国家和中国台湾地区的族群冲突、南美的民粹主义、泰国的贫富阶级之间的斗争、菲律宾的流血式选举，都是责任原则的反面，而“选举式民主”的不适当运用进一步削弱了“民选”政府的责任性。治理得不好甚至因形式完美的民主而导致社会动荡、族群冲突、民粹主义、国家失败或国家分裂，谁又会欢迎这样的民主呢？不仅如此，现在联合国和很多西方学者甚至开始怀疑被美国政府标榜为发展中国家西式民主样板的印度，因为几乎在所有的治理指标上，印度都远远落后于中国。其实，林德布罗姆早在30年前就有这样的判断。
　　总之，民主政治是形式、过程与结果的统一。仅有好的民主形式而无好的绩效的民主不是好民主，人民最终不会认同；同样，仅有好的绩效，哪怕是人民认同的政治，而没有应有的民主形式，也不能称其为民主政治。“参与”是民主的主体目队民行使权利的基本形式；“回应”是政府对人民参与和利益诉求的响应；而“责任”则是官民互动的政策产品输出。具有“三要素”的政治不能说不是民主政治。很难像“选举式民主”那样给具有三要素的民主政治一个概念陡概括，暂且称之为“参与一回应一责任的民主”。
　　“参与一回应一责任”的民主政体虽然不是对既有的民主理论的彻底否定，至少也是一种扬弃，甚至具有替代性民主理论的价值。第一，它既不同于工具主义的实证民主，即民主不仅仅是民众的投票权或其他形式的参与，也不同于本质主义的古典民主，而是二者的混合形态，能够满足二者各自的诉求。第二，作为政体和民主治理意义上的民主政治，工具主义和本质主义的民主观强调个人权利和社会权利只是两只手中的一只，另一只手则是国家。在这个意义上，它又是社会中心论和国家中心论的混合形态，即在重视社会时不忘记国家。第三，在政体类型划分的意义上，政体的指标不但有传统的制度性安排，还应该有政治过程和政治产品要素。在历史经验中，这样的现象并不少见，即相同的制度安排具有不同的政治过程和政治产品或不同的制度安排具有相同或类似的政治过程和政治产品。第四，在实践上，它的混合性质则可能解决民主转型中的“转型正义”难题，鼓吹个人权利至上的公民权利理论并没有实现转型国家的有序转型，相反却带来很多非正义难题，问题的解决最终还需要自主性国家的在场。第五，这种混合性质的民主理论暗合了中国传统的政治文化（伦理性集体主义）和中庸哲学，因而是一种中国人更能接受的民主理论。若没有本国政治文化的基础和传承，理论上很好的民主政治在实践中就难以存续，这已经是比较民主转型研究的一个共识性结论。
　　四、结语：让过程还原真相
　　参与、回应和责任所构成的民主理论可以用来诠释新政治生态。在现代国家中，如果大企业、NCO、互联网都在发挥作用，政府能够负责任地回应民众的要求，多元主体积极参与，这样就是在实行程度不同的“民主政治”。任何民主政治都是“民主形式的一个大体的近似”。林德布洛姆说：“多头政治不过是对任何理想的自由民主模式或任何其他民主形式的一个大体的近似。”林德布洛姆秉承了杜威的实用主义民主观，即民主无处不在，民主只是一个程度问题，任何国家都存在有利于民主和反民主的因素；而且，创立民主政治所需要的普遍同意并非都是民主的本质内容。受此启示，我们可以说，“民主政治”是对由行政国家、代议制、大企业、NGO、互联网构成的政治社会及其互动关系的一个大体近似的称谓。更得益于熊彼特、利普哈特从不同视角得出不同民主模式的启示，我们还可以这样说：考察政治社会结构在实际政治过程中官民互动程度（回应）以及由此而形成的政府责任和治理绩效，才能衡量一个国家的民主政治的程度（包括多少和好坏）。
　　政治社会结构的根本变化意味着，政治过程分析比结构主义视野更重要，因为过程分析必然涉及政治、经济、社会等多元变量及其互动关系，而结构分析则可能聚焦于简单变量的静态研究。阿普特建议：比较研究应该远离正式结构，而集中于对动态过程的理解。其实这只不过是回归亚里士多德传统。政治过程的关键是政策过程，政策过程分析更利于我们认清政体的性质和实质。
　　林德布洛姆的研究和总结印证了过程分析的重要性：“当政治学转向对诸如立法机关、行政机构、政党和利益集团等机构建制的讨论时，它实际卜是在同次要问题打交道。议会和立法机关、行政当局、政党以及利益集团的活动，大多取决于政府替代市场或者市场替代政府的程度。在政治学中，甚至连那些界说民主理论的雄心勃勃的尝试，也都伴随有对政府或国家功能的疏忽，这种功能依市场在政治一阶级生活中的作用大小而不闯。”显然，市场是林德布洛姆政策过程分析的核心，而忽视这一关键变量的政治理论，也就会失去其解释力甚至逻辑合理性。也可以说，以市场为核心的政策过程分析意味着，忽视政治一经济关系的过程而空谈结构性质的精英主义民主理论是没有什么价值的。
　　过程分析很重要。如果政治学研究还停留在宪政、权力结构等政治学传统的边界之内，停留在结构分析层面，就会失去很多创新的机会。遗憾的是，时至今日，国内相当多的研究成果都还没有超越40年前的林德布洛姆，依然停留在规范性概念和传统的研究议程E，以规范性概念来审视已经发生了革命性变化的政治社会结构一过程，形成观念与现实的巨大反差。如果试图用观念改变现实，可能会把现实引向灾难；要适应现实，改变观念，让观念与时俱进。
　　在进行细致的比较政治经济关系研究即过程分析以后，林德布洛姆得出结论：“哪怕是在缺少多头政治的条件下，市场和私有企业也采用了最大限度的相互调整和政治多元化。”这既是经验总结，也是对其他国家制度变迁的正确预测。今天，所有主要国家都实行市场经济了，都有了基于市场而产生的多元主义因素，若以市场经济为中介而进行政策过程分析，政治过程的近似性会更多（比如利益集团的作用），以结构为中介而进行的政体分类更失去其解释力。也就是说，政策过程之中“级数”与“程度”研究比结构主义的“类型”研究更重要，也更有意义。要使研究接近真唉，我们必须摆脱和超越意识形态化的二分法的类的对立的桎梏。
　　政治社会结构和政治过程远比规范性概念要复杂得多。可是一些存在着内在张力的建构性概念却在流行，进而变成人们判断现实是非曲直的观念。这一现象值得我们深刻自省。维特根斯坦的后期语言哲学或许能帮助我们理解问题，即话语是社会建构的一种关系系统，话语连接着社会。不但要研究社会，还需要对话语本身进行分析，看社会真相是否如话语所表述。当代社会科学的很多概念和理论体系都是充满文化再生产冲动的思想者有选择的意识构造，将基于利益的观念符号化，符号本身变成了看不见的象征性权力，即接受了简单化且神秘化的符号就等于接受了特定的政治权力，自己成为权力的客体和权力的附庸。在这个意义上，一些新马克思主义者倡导的“话语领导权”理论值得重视。