威廉赖克：联邦制：起源，运作与意义

　　前言
　　多年以前，当我开始考虑写点类似这本书的东西时，我想想对联邦制做一个真正的比较研究，对于我来说，似乎就是我们可以很容易地提出可检验的概括的那样一类题目。作为一个政治科学家，我总是非常遗憾看到，在我们这个领域，以往所谓科学的考察只不过是对独特细节的思考，譬如说，关于对一个具体事件的案例研究，对一个具体制度的历史研究，对一项具体政策的评估、对一种具体文化的描述等等。由于对这种独特性的过分关注，我感到对于政治科学的发展来说，迫切需要提供可检验的和被检验了的概括，即使其意义不是对自然的最令人兴奋的揭秘。对于我来说，联邦制的比较研究似乎是满足这种迫切需要的极好方式，因为（1）联邦制是一件可以明确界定和很容易辨认的宪法制品，（2）它已被运用于足够的事例，可以允许进行概括，它又没有被运用于太多的事例以致妨碍系统的考察，（3）在当今世界的所有事例中，联邦制这件人工制品源自一个地方（即美国），但被运用于不同的制度和文化背景，因此我人应该能够区别该制品的一般性和地方性特征。既然，基于上述原因，这个题目似乎有可能导出可检验的概括，于是我便计划写一本联邦制的比较研究。
　　然而，接下来我便发现由一个人完成这个题目显得太自负了。即使在当代世界，所有的联邦制都出自同一灵感，但在1787年费城发明中央集权式联邦制之前的早期世界就已经有了早期形式的联邦制。而且，古代或现代的每一种联邦制案例都植根于一套独特的地方制度中，它们自身必须被重视和理解。为了获取关于历史的信息，考察这些社会所必需的对文化的敏感性和语言能力就超出了任何单个学者的所能。因此我修改了原先的计划，让它更具操作性：研究出现在某个社会中的联邦制，并试图产生可根据其他社会的经验进行检验的假设。这样的研究或许可以称作准比较研究，它就是现在这本书的研究。许多细节是关于美国的，它是我认为我能够理解的唯一的联邦政府；但从美国的具体情况中概括出来的至少两个问题可以根据其他所有或某些联邦制经验进行认真地检验。即使这个分析仅仅是准比较性的，然而，我认为，它超越了仅仅对外国政府进行描述以及试图分析他们的某些特征的研究，就这个意义上来说，它改进了以往关于“比较政府”的研究。
　　由于这是一本属于政治科学的著作希望如此，所以我试图分析的联邦制特征与宪法史学家和政治评论家所通常理解的很不相同。尤其是对联邦制的讨论与成为一种道德上的评价：它是好的还坏的？它是有效率的还是无效率的？例如，《美国政治科学评论》上最近一篇文章关注州财政政策是否与美国的国家政策相抵触。当然，仅就与制定好的公共政策的关系上，这种关注是重要的。但是，关于公共政策的这些问题对于作为公民的科学家而不是作为科学家的科学家来说是有趣的。所以，在这本著作中，我将关于道德和效率问题安排到最后也是最短的一章。我试图提出关于存在的问题而不是关于道德的问题：是什么导致采用联邦政府？是什么诱使社会维持已经存在的联邦政府？对于前一个问题，我证明了关于采用的必要条件（但不是充分条件）；对于后一个问题，我说明了（但不是证明了）关于维持的充分条件（但不是必要条件。在绝对的意义上，这是一个微不足道的成就；然而与政治科学的其他成就相比，这个证明和说明是相当先进的，这就是我不嫌麻烦用这种可能太自负的形式去做这些事的原因。
　　第1章联邦制理论
　　这是一个联邦制的时代。在1964年，世界上一半以上的面积被那些有某种理由自称为联邦制的政府统治着。
　　在北美：加拿大、墨西哥、美国
　　在南美：阿根廷、巴西、委内瑞拉
　　在欧洲：奥地利、苏联、瑞士、西德、南斯拉夫
　　在南亚：澳大利亚、印度、马来西亚、巴基斯坦
　　在非洲：刚果、埃塞俄比亚、尼日利亚
　　它们都是这样那样的联邦制。而且这些政府大多数是19和20世纪的产物。瑞士联邦是中世纪的产物；美国是18世纪晚期的产物；西半球的其他联邦制形成于19世纪。除了德国、奥地利、瑞士、澳大利亚（自1901年开始）之外，东半球的联邦制分别是两次世界大战后世界范围内政治重组的产物。20世纪真正是联邦制的世纪，它是19世纪之前很少发生过的宪法交易。
　　I联邦宪法的流行
　　最近联邦宪法的流行并不奇怪，因为联邦制是解决政府扩大问题现代世界最迫切的政治问题的一个方法。就象许多其他现代问题一样，这个问题是技术快速变迁的一个后果。交通技术的每次进步都有可能促使从一个中心统治更大的地理区域，促使国库变得更充实，促使维持一个更大的官僚和警察机构，而且更重要的是能够促使召集一支更大的军队。在这个世界上，似乎时刻都有足够的野心勃勃的政治家去利用新的交通技术来扩大其控制的区域。而且，一旦有政府如此地自我扩张，那么其邻居和竞争者会感到也必须这样做，以预防可能的侵略。因此技术变迁和一种竞争意识共同保证了政府将会扩张到技术允许的最大限度。
　　在成文历史的黎明期，大多数政府单位很小，一般只包括一个城市中心和几平方公里范围内的农场和村庄。但是随着技术进步，帝国统治成为可能。在古代近东和中南亚地区的一些帝国建立在马的驯养的基础上；其他如埃及人和中国人则利用江河系统作为运输管道。罗马帝国特别有意思，它最先通过控制地中海作为交通管道，并通过发明罗马大道来控制西欧。即便如此，根据现代标准，古代帝国仍然是小的，罗马在顶峰时期所控制的土地和人口或许少于现在的华盛顿、渥太华、巴西利亚、莫斯科、新德里、北京和堪培拉所控制的土地和人口。当今这些大规模政府存在的一个必要条件当然是交通方面的创新。首先是航海方面的发现（指南针、三角帆、六角仪、三角学等）保证了欧洲的所谓扩张，其次是陆地交通方面的创新（如蒸汽火车、自动机、道路建设、飞机等）。
　　现代大规模政府的初始形式大多是帝国。就是说，当技术上复杂的欧洲人征服了相对原始的美洲、亚洲和非洲时，大规模的领土通过征服而汇集起来。于是西班牙帝国、葡萄牙帝国、荷兰帝国、英帝国、法兰西帝国、德意志帝国、俄罗斯帝国和比利时等帝国建立起来。在现代帝国中，只有奥地利人、土耳其人和中国人所征服的土地上的人民在技术上同征服者一样复杂，甚至在这些案例中，征服者在交通和军事装备上也拥有某种技术上的优越性。
　　但是帝国，它是欧洲在18和19世纪统治世界的典型形式，在20世纪却不流行或不成功。我认为至少有两个原因可以解释当代帝国主义的失败。一是帝国列强在相互冲突中自我消耗从而不再强大到足以控制其附属地。这个过程开始于反对英国、西班牙和葡萄牙的几次美洲革命，革命发生时，所有三个帝国都被欧陆内部的战事削弱或动摇了。今天，随着非洲摆脱被两次世界大战削弱的欧洲帝国而获得自由，这个过程正在终结。一个特殊的案例，但依然是这个过程的组成部分，是在帝国间战争中失败的帝国的解体，如1919年德意志帝国和土耳其帝国被战胜国瓜分，1898年美国接管了西班牙帝国的遗产。帝国主义失败的另一个原因是附属地从其主人那里学会了现代技术足以挑战帝国统治。（那些主要居住着欧洲移民的后裔附属地当然是最快的学习者和最先的挑战者，譬如说在北美和南美；但是到了20世纪甚至大多数本土人民也学得足以反抗了。）由于这两个原因，领土扩张的帝国形式渐渐被抛弃当这种抛弃持续下去时，抛弃行动本身导致了进一步的抛弃，如最近荷兰、比利时、葡萄牙等帝国的继续解体就是例证，所有这些帝国在20世纪变成可笑的时代错误，它们现在几乎都在步英帝国和法兰西帝国崩溃的后尘。
　　帝国主义的崩溃将一项宪法性的选择置于所有成功的反叛者面前：由于他们的反叛必然发生在由帝国列强根据其统治的方便而建立的属地，所以一个选择是将自由了属地建造成独立的政治实体。曾由位于中心的殖民地办公室进行协调的这些属地常常不大，不足以利用那些使帝国成为可能的技术条件。所以，如果新独立的属地单独成为政治实体，它们就非常易于受到新帝国主义的侵犯。这种情况已经发生在，譬如说，巴尔干反抗奥地利和土耳其帝国的例子中。它们因为19世纪革命和第一次世界大战而获得自由，但因为太小而不能支撑一支强大的军队，于是在第二次世界大战中成为流产的希特勒第三帝国以及随后的斯大林的共产主义霸权的牺牲品。整个非洲和近东地区现在正以类似的方式巴尔干化，认为某种类似的前途在等着它们是一个并不奇怪的想法。对于成功的反叛者来说，另一种选择是与几个前帝国的属地结合起来。但如果它们将这些属地结合进一个中央集权的政治实体，那么反叛者只是将一个帝国主人换成另一个而已。所以，反叛的许多理由失去了。然而，属地可以结合进某种联邦里面，这样他们至少可以表面上保持对前属地的政治上的自我控制，同时还可以（通过联邦政府这个工具）利用财政和军队规模方面的技术优点，从而能够成功地同他们的邻居竞争。
　　在这个意义上，联邦制作为将大规模领域聚合在一个政府下的技术可以说是帝国的主要替代物。尽管它或许不能肯定保证大规模的财政和军队，但它确实可以在某种程度上保证这些东西并且避免了侵犯性的帝国控制。我相信，这些优点的结合可以解释联邦式的宪法交易在20世纪的流行，而且可以说明为什么今天所有的大规模领土上的政府（中国除外）至少在名称上拥有联邦宪法。
　　II联邦宪法的类型
　　然而，只有在现代世界，联邦制才成功帝国的一个有效的替代物。尽管联邦制观念自古以来就存在，但古代和中世纪的联邦制（有一个例外）很快屈服于帝国的攻击。相反，现代联邦制至少在西半球取得了显著的成功。这种不同表现的原因主要是1787年发明了一种新型的联邦制，以至于在当今世界集权式的联邦制普遍取代了早期松散式的联邦制。
　　联邦制的主要机构当然是一具联邦政府和一些成员单位的政府，其中两种政府统治相同的领土和人民，而且每种政府都享有独立另一种政府的决策权。但是这种概念攘括了大量的宪法安排，有些可以有效地运作，而其他的不行。大量的联邦宪法可以安排在根据一种政府独立于另一种政府的程度而形成的光谱上。这种关系的可能性范围处在下面两个极端之间：
　　最小限度：在没有获得成员单位统治者同意的情况下，联邦的统治者只能在极受限制的某类行动上做出决策。最小限度表示一种行动范围，而不是零，因为如果联邦统治者不统治任何事情，那么既不能说存在一个联邦也不能说存在一个政府。）一些古代联邦就是这种“最小限度”意义上的联邦，因为它们的统治者只是在战斗过程中和在军事策略上有权独立做出决策。
　　最大限度：在不同成员政府协商的情况下，联邦统治者能够在除受严格限制的某类行动之外的所有方面做出决策。（最大数目的类别指除了某类之外的所有类，而不是指一切，因为如果联邦统治者统治一切事情，那么就成员政府的统治者没有任何政治自主权的意义上说，联邦政府是一个帝国政府。）苏联或许是最大化联邦的的一个例子。尽管这种联邦的政府，根据其成文宪法，也象美国那样分配权力，但对成员单位的独立性的保障仅仅是名义上的，也许除了规定少数语言群体和民族群体的文化生活之外，有这种权力的加盟共和国是围绕着这些少数族群建立起来的。事实上，如果加盟共和国在不同联邦政府协商的情况下完全能够决定文化生活，那么苏联就是一个完全的集权式联邦制。然而，如果加盟共和国在这个领域都不能自由决策，那么苏联就是一个帝国，与它所继承的沙皇帝国并无特别不同。
　　当然，相当少的联邦制处在两个极端上。那些位于两者之间的联邦制，根据联邦统治者能够独立于成员政府的统治者而做出决策的行动领域的数目和重要性，可以找到自己的空间位置。那些较为靠近最大限度的可称作为“集权式联邦制”，而那些较为靠近最小限度的可称作“松散式联邦制”。
　　尽管对联邦制类型的这种划分相当清晰，但这种清晰有点虚假。因为没有任何机械方法来合计一种政府独立于另一种政府的的行动领域的数目和重要性。关于类别数和重要性的概念都是评价性的，因而与每个具体联邦制所处的文化有关。尽管如此，仍然有一种粗糙的标准将任何具体的联邦制划为这一类或那一类。如果一个联邦制是集权式的，那么该联邦的统治者懂得或被懂得比成员政府的所有统治者对整个社会中所发生的事具有更大的影响力。，而且，有了这种影响力后，他们会倾向于要求更多的影响力。于是，集权式联邦制的标志是这样一种趋势：联邦统治者越来越威慑成员政府的统治者。
　　反之，如果一个联邦制起初是松散式的，那么成员政府的统治者就会比联邦统治者对整个社会的事务总体上拥有更大的影响力。有了这种“初始”的好处，成员政府的统治者也倾向于要求更多的好处；因此，松散式联邦制的一个特征必然是这样一种趋势：成员政府的统治者威慑联邦统治者。运用这些标准，对具体联邦制的历史考察就使得考察者能够将它们划为集权式或松散式的类别。
　　这些分类标准明确之后，区别集权式和松散式的意义就很明显了。松散式联邦制倾向于最小化联邦统治者的作用，倾向于允许成员单位的统治者以牺牲联邦官员为代价来扩张自己，倾向于允许起初属于联邦统治者的决策转向成员政府的统治者很难被指望提供有效的政府。它们逐渐分离直到成为其敌人的食物。另一方面，集权式联邦制会越来越象单一制或帝国政府，从而使得整个联邦在一个敌对世界中更有效地运作。这种慢慢解体和慢慢巩固之间的区别可以解释古代和中世纪松散式联邦制为什么失败和相当少见以及现代集权式联邦制为什么成功和流行。
　　III古代和中世纪的松散式联邦制
　　可以称作联邦政府的东西最初出现在伯罗奔尼撒战争之后的古希腊。刺激这种发明的环境完全是军事性的，或者斯巴达的威胁，或者马其顿的威胁，或者罗马的威胁，三者都是帝国强权，它们承诺要并事实上吞并了那些试图通过联邦式联合的试保卫自己的小型城邦。由于这些联邦的目的完全是军事性的，所以成员城邦也只将军事权威授予联邦，而保留外交事务的决策如是否要开战，是否要签订条约，以及其他与军事高度相关的事务的决策。结果军事功能履行得很差；而这种差的表现又被成员单位的统治者当作进一步限制联邦军事官员的权威的理由；而这种限制又导致更糟糕的军事表现。先是马其顿，后是罗马取得了胜利。直到中世纪以前，联邦制概念再也没有听到过了。
　　当大体类似于希腊城邦的环境被复制时，联邦制又出现了。在意大利北部和德国南部，中世纪的城市组成军事联邦抵抗初生的民族国家的入侵，所有这些民族国家基本上是帝国性的。这些意大利人和塞尔维亚人的联邦制走过了希腊联邦制在1500年前所走过的相同循环，而且出于同样的原因。它们当中只有一个存活到现代世界：瑞士邦联它的存活不是因为它的宪法形式，而是因为它独特的有利于军事防卫的地理优势。
　　16世纪，在低地国家的资产阶级反抗西班牙王国的封建帝国主义并争取独立的斗争中，偶然形成了荷兰联邦。这个联邦生存了200多年（直到拿破仑将它正式毁灭），尽管出于所有现实的目的，它在1672后只是一个君主国。尽管如此，与早期联邦比较起来，荷兰联邦代表了一个主要的宪法创新，因为，尽管在法律上是松散式的，它比以前存在的任何联邦制都更为集权。在大部分时间里，它包括七个省，其中最富裕、最强大、人口最多的省是拥有阿姆斯特丹和鹿特丹的荷兰省。法律上，所有重要的外交和军事决策权掌握在省的统治者手中，但事实上这些决策权转移到了总督或其他联邦官员手中。总督是王子、沉默者威廉和它的继承人。他们由省官员选举产生；但当奥伦支这条线占优势时，大多数省会选同一个人。于是荷兰的军事和外交实体存在于对这个联邦官员的共同挑选中。的确，当一个总督存在时，荷兰联邦很可能集权化为一个君主国。然而，当没能选出一个总督时，关于联邦的决策由一个中央议会做出，法律上它在所有重要问题上受省议会控制。这种高度松散的宪法却受到两项制度安排的限制：首先，荷兰的代表常常能够通过贿赂或强力而控制整个国会；其次，最重要的功能由一个元老院履行，它的组成将有效的控制权给了阿姆斯特丹的商人，并且它控制着海军（主要的军事力量）和跨国贸易公司（主要商业集团）。在两种情况下，阿姆斯特丹的寡头以一种准帝国的方式控制着整个联邦。简言之，荷兰共和国，尽管法律上是一个松散式联邦制，但取得了成功并且生存了下来，因为在松散的法律形式的背后，在一个总督或阿姆斯特丹商人的统治下它供给着集权。当它有点符合其法律结构时，它经受了军事和外交上的反叛。当它法外性地偏离其宪法形式时，它是一个伟大的欧洲强国，直到被一个更可怕的集权帝国拿破仑的法兰西所毁灭。
　　IV现代集权式联邦制
　　尽管荷兰联邦制是法外集权，然而1787年后的美国联邦制则是法律和宪法内的集权。包含在这种新政府内的发明是联邦制历史上的关键事件，因此在下一章中它会被详细考察。现在只需要说第一个美洲的联邦制（1776年非正式地建立，1781年正式地建立）模仿了古代联邦制和荷兰共和国的假想结构。只要革命战争在进行而且所有真正重要的联邦决策掌握在军事指挥官，华盛顿将军的手里，根据邦联条约所建立的政府的松散特征就不会妨碍中央政府的有效行动。然而，一旦战争结束，这个松散式联邦制开始分离这是其固有特征。1787年的改革将这个联邦转变为一个集权式联邦，它便得以生存和兴盛。由于它的兴盛，其他的制宪者便来拷贝它。这些改版也兴盛起来并同样被拷贝，到现在，正如我在前面说过的，世界上一半以上的土地由联邦政府统治。
　　于是供联邦制在当代流行的舞台搭设起来。在下一章，通过对1787年后存在的所有联邦制的起源的主要特征进行分析，我们将详细考察联邦思想的传播。这个总结尽管是从分析的角度安排的，但它也可以作为对发展成各种形式的联邦交易的历史介绍。