肖金明：政府权力重构论

　　
　　任何社会的经济体制的变化，都意味着政府职能的转变、政府权力的重构和政府权力与社会权利（社会自由）关系模式的重塑。党的十四大将社会主义市场经济确定为我国经济体制改革的新的目标模式，这是理论和观念上的重大突破。在实践中，社会主义市场经济体制的形成和发展，有赖于政府职能的转变，以及建立在政府职能转变基础上的政府权力的全方位重构。政府权力在弱化、分化、转化、强化、净化和法制化的全方位重构中，将与社会权利（社会自由）重塑新的关系模式，以适应社会主义市场经济发展的要求。
　　
　　一、政府权力弱化
　　所谓政府权力弱化，是指在社会主义市场经济体制形成和发展过程中，弱化或取消部分政府权力以重新确定政府权力与社会权利（社会自由）之间的合理边界。政府权力重构呈现出由强化走向弱化的基本趋势。
　　在传统计划经济体制下，在“大政府，小社会”关系模式的运转中，社会、企业的积极性和创造性被抑制，平均主义取代了社会公平，权力经济排斥经济规律的作用。在资源浪费、效益低下的状况下，整个社会经济缺乏生机和活力。要恢复社会经济的生机和活力，必须转变政府权力与社会权利（社会自由）原有的关系模式，这意味着要赋予社会以更广泛的权利和自由，使政府权力由强化走向弱化。
　　在政府权力弱化问题上，“社会主义经济是市场经济”这一命题为我们开阔了眼界，理顺了思路。由计划经济向市场经济转轨，必须在转变政府职能基础上实现政府权力弱化，以重新确定政府权力与社会权利（社会自由）的合理边界。政府权力弱化是一个十分复杂的问题。
　　首先，政府权力弱化不是全面弱化政府权力，而是在政府职能转变基础上政府权力重构的基本走向。不能将政府权力弱化简单地理解为取消或弱化政府权力。政府权力弱化甚至不排斥部分政府权力的强化，政府权力的强化和政府权力的弱化一样，都是为了适应政府职能转变和社会主义市场经济发展的需要。
　　其次，从实质上讲，政府权力弱化是为了合理确定政府权力与社会权利（社会自由）的边界，重塑政府权力与社会权利（社会自由）的关系模式。恩格斯指出：“权威与自治是相对的东西，它们的应用范围是随着社会发展阶段的不同而改变的。”〔1〕〕政府权力与社会权利（社会自由）构成一对范畴，从某种意义上讲，它们形成“此长彼消”的对应关系。在传统计划经济体制下，政府权力全面强化而社会权利微弱，从而形成“大政府，小社会”的关系模式。社会主义市场经济新体制要求重塑政府权力与社会权利（社会自由）关系模式，合理确定政府权力与社会权利的边界，使两者在平衡中共同促进和发展，充分发挥它们在社会主义市场经济体制形成和发展过程中不能互为替代的作用。
　　再次，凡在传统计划经济体制下设置而阻碍社会主义市场经济体制建立和运转的权力，应当予以弱化或取消。比如，在计划经济向市场经济转变的过程中，资源配置的方式进行了彻底的改变，人、财、物原来多由政府计划分配，现在由市场来配置。很多过去需要政府审批的，需要政府给指标的，需要政府核准的，现在都放开了，政府权力也受到了限制，特别是对人、财、物的审批权力大大削减了；再如，社会主义市场经济要求政府由“无限政府”（万能政府）走向“有限政府”，“有限政府”必须精干高效。因此，政府权力应因事因职能而设置，传统计划经济体制下因人设事而设置的权力，亦应予以取消。
　　
　　二、政府权力分化
　　所谓政府权力分化，是指在社会主义市场经济体制形成和发展过程中，中央政府与地方政府权力的合理配置。政府权力分化表现为政府权力由集权走向分权的过程。
　　计划经济与行政集权相一致，市场经济则与行政分权相统一。政府权力分化，即政府权力由集权走向分权，是计划经济向市场经济转轨过程中的必然现象，是社会主义市场经济体制形成和发展的必然要求，是政府权力重构的重要表现。对政府权力分化全面、正确的理解应包括如下几个方面：
　　首先，政府权力分化是指行政分权，即中央政府和地方政府权力的合理配置，它不同于“权力下放”。计划经济体制下的“权力下放”在弱化行政集权程度方面存在局限性，与市场经济相适应的政府权力分化，更能促进行政民主化进程，从根本上克服传统集权行政的弊端。
　　其次，政府权力分化应以事权划分为前提。凡属全国性事务，涉及全国利益者，应由中央政府统一管辖。如外交事务、国防事务、货币、度量衡、行政区划等；凡属地方性事务，涉及地方利益者，应由地方政府自主管辖。如地方经济建设规划、文化、教育、卫生、环保等事务；还有一类事务，超出地方政府管辖范围，但不涉及全国利益，应以中央政府为主，由中央政府和地方政府共同管辖。如三峡工程、黄土高原水土治理等。行政集权走向行政分权必须建立在事权划分基础上。如社会主义市场经济推动下的税制改革，在明确的事权划分基础上建立起分税制，实际上就是中央政府与地方政府权力合理配置的一个典型例子。
　　再次，在传统计划经济体制下，由于缺乏法制的界定和保障，“权力下放”曾导致地方政府功能急剧膨胀，增强了地方利益扩张意识和地方利益垄断意识，出现了中央政府宏观调控能力减弱，地方政府行为短期化以至“上有政策，下有对策”的局面。因此，在与社会主义市场经济要求相适应的政府权力重构中，必须防止地方主义与分散主义倾向，使中央政府与地方政府权力关系不再处于一种随意性的“人治”状态，而形成一种较为稳定的、合理的、规范化的中央政府与地方政府权力划分格局。
　　
　　三、政府权力转化
　　所谓政府权力转化，是指在社会主义市场经济体制形成和发展过程中，部分政府权力转化为社会权利、企业权利。政府权力转化表现为一个由权力转化为权利的过程。
　　在传统计划经济体制下，政府运用权力和计划致力于经济的微观管理。政府直接经营管理企业，企业完全隶属于政府，企业的基本目标是完成和超额完成政府下达的计划指标。企业自身没有独立的利益要求，缺乏自主经营的权利，不具有独立的人格。企业和企业之间的经济关系主要不是由经济规律来调节，而是由政府通过政策、计划和行政命令来确定和调整的，带有明显的权力性质。
　　改革开放以来，我们越来越认识到经济规律在经济发展中的作用，强调市场机制在调整经济关系方面的作用。十多年来经历了由计划经济到以计划调节为主、市场调节为辅再到有计划的商品经济的改革过程，在计划与市场的结合中不断增大市场调节的比重，逐步弱化经济关系的权力性质，并从扩大企业自主权人手。强调政企分开，试图使企业成为自主经营、自负盈亏的经济实体。但由于经济体制改革一直处于量的状态上，“放权让利”又是一个比较模糊、随意性很大的概念，难以从根本上理顺政府与企业的关系，企业一直无法摆脱政府权力的束缚，企业的自主经营权难以真正落实。
　　党的十四大确定以社会主义市场经济体制作为经济体制改革的新的目标模式，这是一个质的飞跃。社会主义市场经济有三个基本要素，即作为市场竞争主体并具有法人地位的企业、在政府调控下对资源配置起基础性作用的市场体系和适应社会主义市场经济发展的宏观调控系统。社会主义市场经济体制的形成和发展，要求企业摆脱政府权力束缚，增强自主性，赢得独立人格，独立自主地走向市场经济大舞台，参与公平竞争。
　　如前所述，企业经营机制转换必须与政府职能转变并行，企业自主经营权的落实必须同政府权力重构同步。换句话说，政府职能转变与企业经营机制转换、政府权力重构与企业自主权的实现相互关联。政府职能不转变，政府权力不在重构中转化，企业自主经营权就无法落实，企业经营机制就难以转换。在传统计划经济体制下，政府作为国有资产的代表者和管理者，与行政管理者身份结合在一起，运用行政命令手段直接经营管理企业，经营管理企业是政府的一项重要职能和权力。在社会主义市场经济体制下，政府不再承担微观管理职能，应当还经营管理权于企业。企业拥有自主经营权是企业具有独立人格的主要标志，经营管理权应当成为企业法人的一项基本权利。很显然，在计划经济向市场经济转轨过程中，必然伴随着政府经营管理企业的权力向企业自主经营权利的转化，这是适应社会主义市场经济发展要求的政府权力重构的一个重要侧面。由权力转化为权利的政府权力重构，将减弱经济关系的权力色彩，增强经济关系的权利性质。正是在这个意义上，我们称计划经济是权力经济，而市场经济是权利经济。
　　政府权力转化是政府权力由强化走向弱化的重要途径。如前所述，政府权力弱化不是政府权力的简单弱化或取消，被弱化或取消的这部分政府权力实际上已经和将要转化为社会权利、企业权利。对政府权力转化的理解应当包括以下几个方面：
　　首先，计划经济向市场经济转轨，“这就不可避免地要从过去那种庞大的政府机构转变为小政府。小政府的概念意味着政府向民间，中央向地方转移权限”〔2〕。如果说中央向地方转移权限是政府权力分化的表现，那么，政府向民间转移权限就是指政府权力转化。政府权力转化为社会、企业权利，不同于过去政府对企业的“放权让利”。“放权让利”在落实企业自主经营权方面存在局限性，经常陷入收与放的恶性循环。只有以政府权力转化取代“放权让利”，才能使企业成为市场经济舞台上独立自主的市场竞争主体，实现其自主经营、自负盈亏、自我发展和自我约束。
　　其次，政府权力不是铁板一块，它包括两个基本层面，即行政管理权和国有资产管理权。这两个层面上的权力特征不同，运行规律也有差异。政府权力转化要经过两个环节，一是权力分离，二是权力向权利转化。必须首先将国有资产管理权同行政管理权分离，然后才能在国有资产管理权这个层面上有选择地不同程度地实现权力向权利的转化。转化如果不建立在权力分离的基础上，就容易受到行政管理权集中性的影响，导致“权力权利”的双向转化，使政府权力转化失去现实意义。
　　再次，政府权力转化涉及到一个深层次的问题，即建立现代企业制度，通过产权界定、股份制等措施，使企业拥有独立财产权。企业自主经营权的实现必须建立在企业独立财产权基础之上。
　　
　　四、政府权力强化
　　所谓政府权力强化，是指在社会主义市场经济体制形成和发展过程中，强化部分政府权力以适应转变后的政府职能的需要。政府权力强化是政府权力重构的一个重要侧面。
　　在社会主义市场经济体制形成和发展过程中，政府权力弱化是政府权力重构的基本走向，但这并不排斥部分政府权力呈现强化趋势。相反，部分政府权力必须强化，以适应新的政府职能的需要。强化部分政府权力，如行政立法权、经济宏观调控权和社会管理权，是社会主义市场经济发展的必然要求。
　　首先，适应政府经济立法职能的需要，强化行政立法权。传统计划经济体制带有明显的权力色彩和“人治”的特点，而社会主义市场经济则呈现出鲜明的权利性质和法治特征。计划经济向市场经济转轨，在一定意义上可以视为一个由人治走向法治的过程。在这个过程中，建立和健全市场经济法律体系，成为培育和发展社会主义市场经济不可分割的组成部分。世界银行《1991年世界发展报告》指出：“市场经济不能在真空中运转它们需要只有政府才能提供的法律与规章制度体系。”这个法律与规章制度体系应当包括如下部分：一是市场主体法律。现代市场经济形成的必要条件之一是要有自主经营决策并独立承担盈亏责任的市场主体，
　　这就需要制定和完善公司法、国有企业法、集体企业法、私营企业法、外商投资企业法等，赋予不同所有制性质的企业以大致相同的法律地位和权利，使其都能参与公平竞争。二是市场体系法律。现代市场经济形成的必要条件之二是商品生产和生产要素能够在全社会范围内自动流动，并将其配置到效益优化的地方和用项组合上去，这就需要建立各类市场，如资金市场、劳务市场、技术市场、信息市场、产权交易市场等，相应地要制定有关各类市场的法律法规。为保证市场体系合理、有效运转，应制定市场运行规则及其管理的法律制度，如反不正当竞争法、合同法、反垄断法、产品责任法、保护消费者权益法等。三是市场宏观调控法律。现代市场经济形成的必要条件之三是政府对市场的宏观调控，这就需要制定与政府各经济管理部门宏观调控行为有关的法律法规，如统计法、审计法、物价法、税法、工商行政管理法等，还要制定政府宏观调控市场经济运行及克服市场消极作用的法律法规，如计划法、投资法、银行法、货币法、外汇管理法等。很明显，在社会主义市场经济体制形成和发展的过程中，有关市场经济方面的立法任务是十分繁重和紧迫的，国家立法机关难以独自承担如此繁重而紧迫的立法任务，因此，政府法制工作具有特别重要的意义。政府根据法律或授权进行立法活动，是当今社会的普遍现象。在社会主义市场经济体制形成和发展过程中，政府的经济立法更为必要。适应不断加强的政府经济立法职能的需要，在政府权力重构的实践中必须注意强化行政立法权。
　　其次，适应政府经济宏观调控职能的需要，强化宏观调控权。市场经济并不绝对排斥政府权力和计划的作用，相反，社会主义市场经济的健康发展有赖于政府的宏观调控。市场经济具有一些自身难以克服的缺陷，如市场经济过于短视，难以反映出长远性的社会需求，容易导致市场主体的短期化行为；市场经济具有自发性的特征，易于引发市场内部许多垄断性因素，从而破坏公平竞争，造成市场混乱和无序；市场经济存在一定的盲目性，容易误导市场主体的经济选择行为，造成不必要的资源浪费；等等。市场经济的短视性、自发性和盲目性，对市场经济的长期发展起着破坏和阻滞的作用。现代市场经济的长期发展需要一个强有力的政府，这个政府主要不是去控制市场机制的运行动力，而是通过“第二次调节”去克服市场机制的自身弱点和其他因素对市场机制运行可能造成的障碍。在社会主义市场经济体制形成和发展过程中，政府应承担如下宏观管理的基本职能，即创造和维持正常的市场运行和竞争秩序，保证社会总需求和总供给间的平衡状态，引导和保持产业结构的合理化，促进资源优化配置。适应上述政府宏观调控经济职能的需要，在政府权力重构实践中，必须强化政府的宏观经济调控权。
　　再次，适应政府社会管理职能的需要，强化社会管理权。在社会主义市场经济体制形成和发展过程中，政府应特别注重强化其社会管理职能。随着社会主义市场经济的日益成熟和发展，政府的主要精力将不再放在经济发展的具体目标上，政府关注的经济目标不再是经济发展速度、产量和产值，而是通货膨胀率、失业率等最具敏感性的社会指标。政府作为社会管理者，理当对各类各项社会公共事务高度负责，更加关注社会目标。社会目标大致包括三个体系：一是社会公平目标体系，主要是保护公平竞争和以赋税手段矫正收入分配不公，限制贫富差距；二是社会稳定目标体系，主要是通过中央银行控制货币发行量，抑制通货膨胀和保证充分的社会就业，三是社会保障目标体系，主要是由政府实现一定程度的社会福利，组织社会公益事业，推行退休、养老、残疾人的社会保障制度，维护社会治安，保护自然环境等。政府各项社会目标体系的确定和政府社会管理职能的加强，要求在政府权力重构实践中强化社会管理权。当然，政府由以经济目标为己任转变为以社会目标为己任，不是一蹴而就的，有一个逐步过渡的过程。在这个过程中，政府维持社会公平、稳定、保障的社会管理职能将逐步加强，与此相适应，政府的社会管理权也将逐步强化。
　　
　　五、政府权力净化
　　所谓政府权力净化，是指在社会主义市场经济体制形成和发展过程中，加强对政府权力的监督和制约，防止和清除政府权力的专横和腐败。政府权力净化是政府权力重构的一项基本内容。
　　政府权力腐败现象产生的原因是多方面的，过去我们大都将其归因于私有制，社会主义国家消灭了私有制，但却没有根除权力腐败现象，因为政府权力还会受到封建遗毒的影响和资产阶级腐朽思想的侵蚀。实际上，政府权力腐败现象还与一定的经济体制存在相关性。在传统计划经济体制下，政府权力腐败以官僚主义为基本特征。传统计划经济体制赋予政府以无限的权力，使其对外能够凌驾于社会之上，无所不能，无所不为，社会权利根本无法平衡政府权力，这就难免要产生政府权力的专横；对内形成“大一统”的管理格局，自上而下严格的指令性计划、封闭的管理模式、强制性的政策规定，使政府管理工作陷入僵化、呆滞，缺乏生机和活力。社会主义市场经济体制与官僚主义腐败现象是不相容的。社会主义市场经济呼吁理性政府，呼吁民主、平等、公平和竞争，要求政府廉洁高效，强调社会权利与政府权力的平衡发展。实际上，计划经济向市场经济转轨，必然带来人们观念上的更新和变化，平等观念、竞争观念、公平观念、效率观念不断深入人心，这对传统计划经济体制下形成的官僚主义、裙带关系和特权现象将产生一定程度的冲击。发展社会主义市场经济对净化政府权力具有深远的意义。
　　但是，社会主义市场经济新体制不是短期内能够形成的，计划经济向市场经济转换的过程是缓慢和艰难的。在经济体制转换过程中，由于体制转换不可能一步到位，旧体制不可能即刻消失，新体制不可能在短期内建立和完善起来，新旧两种体制就会产生摩擦和碰撞，再加上改革在不同层面的衔接上不可能完全吻合，不同领域的改革又难以同步，就必然出现某些脱节、失控、空隙和漏洞，使各项指标、配额的分配、审批、许可证管理、物价管制等政府用于管理或行政干预的权力带上了“含金量”，产生了附加利润或附加成本。追逐附加利润和避免附加成本，在经济学上称为“寻租活动”。企业为避免附加成本，争取附加利润，就要找门路、找关系、找后台，还要给好处，送贿赂，通过不正当手段买通主管部门和官员。这就不可避免地要产生以权谋私、权钱交易等腐败现象。可见，计划经济向市场经济转换，在一定程度上冲击了以官僚主义为基本特征的政府权力腐败现象，为政府权力净化提供了契机和动力，这仅是一个方面；从另一个方面看，以权钱交易为主要特征的政府权力腐败现象却在经济体制转换过程中得以滋生蔓延。所以，在社会主义市场经济体制形成和发展过程中，政府权力净化成为政府权力重构中的一项长期性、战略性的任务。
　　在社会主义市场经济体制形成和发展过程中，政府权力腐败现象滋生蔓延，容易使人产生误解，以为政府权力腐败与市场经济存在必然联系，将政府权力腐败现象归因于社会主义市场经济。而实际上，政府权力腐败与不成熟的市场经济相联系。市场运行缺乏必要的规则，政府权力进入市场，破坏公平竞争秩序，“设租”、“寻租”现象盛行，致使政府权力在运行中失去平衡，出现以权谋私、权钱交易等腐败现象。
　　如前所述，政府权力净化是一项长期性、战略性的任务。从经济体制角度讲，加强社会主义市场经济建设，促进社会主义市场经济体制的日益完善和成熟，防止政府权力进入市场，堵绝在“设租”、“寻租”背后的私有化潜流，为政府权力净化创造良好的经济环境；从政治体制角度看，在社会主义市场经济体制形成和发展过程中，消除权力腐败现象，必须加强与社会主义市场经济相适应的社会主义民主与法制建设，建立和完善有效的政治监督和制约机制。强化立法权对行政权的监督，加强司法权对行政权的制约，使以权力监督、制约权力机制行之有效；同时，必须明确人民权利、社会权利与政府权力的监督、制衡关系，建立以权利监督、制衡权力机制，并使之切实有效。
　　
　　六、政府权力法制化
　　所谓政府权力法制化，是指在社会主义市场经济体制形成和发展过程中，排除政府权力及其运行过程中的“人治”因素，以法律界定与政府权力相关的各种权力（权利）边界，并以法制促进、保障和规范政府权力的弱化、分化、转化、强化和净化过程。政府权力重构是一个法制过程。
　　政府权力法制化是社会主义市场经济的根本要求。在社会主义市场经济体制形成和发展过程中，政府权力法制化表现在三个方面：
　　首先，必须以法律界定政府权力及其运行过程。政府权力的有效性应当建立在其合法性基础之上；凡政府权力均为法定权力，没有法律依据的政府权力都属无效权力；政府权力在其运行过程中不得超越法定范围和背离法律精神，越权行为和滥用权力行为均为无效权力行为，政府权力的运行必须实现法定程序化，违反法定程序的权力行为亦属无效权力行为。
　　其次，必须以法律界定与政府权力相关的各种权力（权利）边界。政府权力（主要是其中的行政权力）具有极大的扩张性和侵略性，这些特性在传统计划经济体制下表现得尤为充分，它忽视立法权的权威，轻视司法权的独立，藐视公民权的尊严，突破各种权力（权利）边界，混淆各种权力（权利）关系，〔3〕排斥民主、公正和自由。祟尚民主、公正、自由的社会主义市场经济体制要求以法律界定与政府权力相关的各种权力（权利）边界，以实现国家政权的有序性和政府权力与公民权利、社会权利边界的合理性。在社会主义市场经济体制形成和发展过程中，应特别强调政府权力与社会权利的边界问题。在经济领域，政府权力无限的作用使得社会权利的作用微不足道，而社会权利作用的增强则意味着政府权力作用要受到限制。传统计划经济体制下的政府权力庞大而社会权利微弱，边界过于靠近社会权利一端，而且边界模糊，缺乏法制的界定和保障，仅存的一点社会权利也会为政府权力突破边界而侵没。社会主义市场经济要求广泛的社会权利和高度的社会自由，这就需要合理确定政府权力与社会权利之间的边界，实现权力（权利）边界法制化，以保证政府权力与社会权利的制约平衡关系，使两者在社会主义市场经济体制形成和发展过程中相互制衡、共同发展，发挥各自应有的作用。
　　再次，必须以法制促进、保障和规范政府权力弱化、分化、转化、强化、净化过程。适应社会主义市场经济发展要求的政府权力重构，涉及到方方面面的利益调整，存在着很多障碍和阻力，需要法制的促进、保障和规范。（1）政府权力弱化，意味着机构、人员精简，许多部门利益将化为乌有。既得利益者是政府权力弱化的最大障碍。为避免伴随着政府机构“精简膨胀再精简再膨胀”的政府权力“弱化强化再弱化再强化”的非良性循环，必须以法制排除政府权力弱化的障碍，推动政府权力弱化的进程。（2）政府权力分化，涉及中央政府与地方政府权力的合理配置和利益的重新调整，权与利的配置与调整必须实现法制化。只有以法制促进和保障政府权力分化，才能最大限度地降低由于行政权力的集中性而导致的行政分权的艰难程度。（3）在缺乏法制的界定和保障时，与权力相比较，权利是弱者，由权利转化为权力容易，而由权力转化为权利则难。在社会主义市场经济体制形成和发展过程中，政府权力向社会权利转化特别需要法制的促进和保障。实践证明，政府权力转化为社会、企业权利以实现企业自主经营权的进程呼唤着法制。（4）政府权力强化需要法律的规范，因为政府权力自身具有扩张性，如果不用法律规范政府权力的强化过程，政府权力强化有可能发展成为政府权力扩张。部分政府权力的强化如果发展成为政府权力的全面扩张，就会断送社会主义市场经济的前程。（5）政府权力净化是一项系统工程，要靠教育，更要靠法制。只有加强廉政法制建设，依法严厉惩治权力腐败，才能保证政府权力的永久净化。
　　注释：
　　〔1〕《马克思恩格斯选集》第2卷，人民出版社1972年版，第553页。
　　〔2〕〔韩国〕金泳三：《开创二十一世纪的新韩国》，东方出版社1993年版，第78页。
　　〔3〕在我国，立法权与行政权构成监督与被监督关系，行政权与司法权构成相互制约关系，行政权与公民权构成相互制衡关系。参见拙文《行政权力关系论》，载《文史哲》1993年第5期。
　　肖金明，山东大学法学院教授
　　来源：《文史哲》1994年第6期