陈锡文：推进农业供给侧改革突破改革深水区

　　当前三农工作主要是两个方面的问题，一是关于农业供给侧结构性改革的问题，二是关于深化农村经济体制改革的问题。今年中央一号文件就非常明确的提出，农业供给侧结构性改革是今年农业农村工作的主题和主线。习近平总书记在多个场合都专门讲过怎么推进农业供给侧结构性改革。推进农业供给侧结构性改革的核心问题就是要解决农业综合效益不高、农产品竞争力不强这两大矛盾。怎么去解决呢？就是总书记反复强调的，要加快推进两个创新，一个是科技创新，一个是体制创新。
　　一、农业的主要矛盾已从总量不足转为结构性矛盾
　　当前农业到底是什么状况？就是总书记讲到的，已经从总量不足转为结构性矛盾。
　　1。当前农业供不应求和供过于求的矛盾突出
　　现在的情况是，2015年粮食总产量是12429亿斤，2016年主动调减，减了104亿斤，也达到12325亿斤，是历史上第二个最高水平，人均粮食占有量在900斤上下。而且库里现在的粮食，比一年产量还多。光是政策性的粮食库存，就是一万亿斤，还有那么多的商业库存、企业库存。新形势下农业的主要矛盾，不是总量问题，而是总书记讲的结构性问题。全国现在一年消费的粮食在12900亿斤左右，而2015年粮食产量是12429亿斤，2016年是12325亿斤，每年都有五六百亿斤的缺口。问题在于，2015年进口粮食差不多就是2500亿斤，2016年进口粮食2200多亿斤，缺口就这么大，但是进口却这么多。所以，矛盾其实就是总书记讲的，供不应求和供过于求并存的矛盾。
　　在品种上，市场有需求的，我们产不出来。我们这几年市场需求涨得最快的就是大豆。现在大豆的总需求接近1亿吨，就是近2000亿斤。市场需求增长得这么快，但是国内大豆的产量年年在下降，所以供求缺口越来越大。去年国内自产1100多万吨，进口了将近8400万吨，国内大豆需求的87是依靠国际市场来弥补的，这就是个突出的大问题了。全国粮食总缺口只有五六百亿斤，但光是大豆的缺口，就缺了一千六七百亿斤，必须靠进口。这一千六七百亿斤的大豆进来了，加在国内粮食的总供给上，总供给就比总需求至少多出1000亿斤。那就说明除了大豆之外，别的品种一定是过剩了。
　　根本原因就是这些年在大豆上的科技投入太少，科技进步滞后。2016年国家定的大豆目标价格为2。4元一斤（今年开始取消了），即使是亩产250斤，一亩地的毛收入就是600块钱。但按黑龙江前几年的玉米收购价格，1000斤的亩产，差不多就是1100多块钱。那谁还去种大豆啊？都去种玉米了。于是大豆越种越少，大豆的供需矛盾就越来越突出。生产结构与需求结构没对接上，缺的是大豆，增产的却是玉米，政府为了调动农民产粮积极性，不断的提高临储价，也包括玉米的最低价。到了2015年的时候，矛盾就突出了。三大主粮小麦、稻谷、玉米国内的价格要比国际市场价格高出30～50。对消费者而言，同样的品质干嘛要买贵的，于是进口就拦不住。
　　2。农业矛盾的出现有着深层次的全球经济背景
　　其实国内这些重要农产品，在2011年以前都没有出现过长时间、大幅度高于国际市场价格的情况，2012年才出现这个情况，什么原因？
　　第一个原因就是没能把生产要素的价格管理好。随着我国经济高速增长，要素价格快速提高，农民觉得生产成本提高了，如果国家不提高最低收购价，那就没法种地了。于是国家2008年开始提高最低收购价和临时收储价，到2015年早籼稻从7毛一斤提到了1。35元一斤，中晚籼从2007年的7毛2提到了1。38元，粳稻从7毛5提到1。55元，涨了90多，甚至翻一番。2007年对东北四省区实行玉米临储价，定的是7毛钱一斤，以后也是年年提，一直提到2014年，东北四省区的平均价格为1。12元一斤，提了60。
　　第二个原因就是国际市场价格的变化。全球金融危机爆发之后，为了避免经济下滑，各国都实行扩张性的财政政策、刺激性的金融政策。大把的钱撒进去后，所有的大宗商品价格都上涨，涨到2011年是历史最高水平。高通胀上来了，但经济没拉起来，导致需求不足，需求一下降，高价格就支撑不住。所以2012年变成全球大宗产品价格暴跌，包括粮食在内。但正好在这个时期，我国国内的粮食最低收购价和临时收储价是大幅度往上攀升。
　　第三个原因就是汇率，人民币汇率。2005年以后我们加快推进汇率改革。按去年9月份以前的汇率，跟2005年去比，人民币兑美元升值了25以上。去年9月份以后，人民币开始贬值，现在大概是6。88～6。89元，但就这个水平比2005年也升值了17～18。国际上的粮食贸易都是以美元计价的。人民币兑美元升值了25，等于国际上的粮食进到国内来按人民币算的话，就便宜了25，价格就不断走低。
　　第四个原因就是能源价格暴跌。2004年、2005年，国际原油价格最高的时候，达到每桶148元。2016年初最惨的时候跌到低于30元一桶。近期大概在54元、55元左右。能源价格跌了这么多，直接导致两个问题。一个就是过去美国、巴西等国大规模发展生物质能源，大量农产品都变成能源产品了。但是石油价格一下跌，玉米、油菜籽等又回到粮油市场来了，那当然就压低了国际粮价。二个就是粮食这样的大宗产品贸易都是走海运，能源价格一跌，海运价格也暴跌，进口农产品运输成本降低了。
　　现在我们的经济增速下来了，要素价格涨幅就下来了，人民币兑美元汇率现在也在贬值，而国际粮价是节节攀升，国内农业的压力就开始减小了，所以这些原因也不是永远固定的。而我们要亟待解决的，就是琢磨怎么去提高农产品生产效率、效益，怎么去提高农业的竞争力。
　　3。农产品价格形成机制改革势在必行
　　农业发展的这些复杂情况，中央早就注意到了。十八大以后，开始研究进行价格改革。第一步推出的是对新疆的棉花和东北的大豆实行目标价格。新疆棉花是比较成功的；现在棉花目标价格一路在降，已经降到18600元每吨了；供求关系就调过来了。东北的大豆目标价格不行，今年取消了。因为大豆不像棉花，棉花只能卖给轧花厂，而大豆什么人都可以去收购，所以到底农民生产了多少大豆，卖了多少大豆，卖了什么价格，没有办法准确把握。
　　第二步就是2015年的8月份长江流域的油菜籽取消临储政策，恢复市场价，到现在价格差不多跌了13，跟国际市场价格很接近了。
　　第三步就是2015年的9月份又宣布东北的玉米临储价从1。12元的平均价格降到1元钱，农民一斤减一毛二分钱。
　　2016年中央一号文件明确提出来第四步，就是对东北玉米实行市场定价、价补分离，政府不定价了，让市场去作主。现在内蒙的玉米大概在7毛5分钱到8毛5分钱一斤，辽宁也差不多，吉林的玉米大概在7毛5分钱一斤，黑龙江的玉米最低的就6毛钱一斤。以这个价格收购，从今年元旦开始到现在，玉米的均价大概每吨要比国际价低50元左右。正由于这样，2016年东北农民调减了2300万亩玉米，大概要占东北播种面积的10。5。供求开始恢复平衡，那农民受的损失怎么办呢？中央财政下拨400多亿元，对玉米生产者给予补贴。
　　稻谷和小麦的价格改革是还没推动，但最低收购价已经降低了，这也是在向农民发信号。稻谷的最低价降得很小，比国际市场价格还要高很多。这个局面如果延续，玉米可能是减下来了，但可能稻谷和小麦就要过剩了，所以不推动改革不行。
　　二、推进农业经营体制创新探索中国农业新路
　　总书记反复讲供给侧结构性改革的核心就是提高效率，提高竞争力，怎么解决？靠科技创新，靠体制改革去解决。关于科技改革，农业部门正在积极努力的想办法；体制创新，一个是刚才说的价格机制的改革，还有就是经营体制创新。
　　1。规模经营不只是耕地面积的扩大
　　现在的经营体制为什么效率低？从根上讲，先天不足的是人多地少。这样土地条件下的农产品跟别人竞争，确实竞争不过。所以总书记去年4月25日在安徽小岗村的农村改革座谈会上讲到，规模经营是现代农业的基础。这句话大家都普遍认同。农地确权登记颁证、承包经营权长久不变、实行三权分离，是顺应农民保留土地承包权、放活土地经营权的愿望，在相当程度上，都是为了加快推进农业的规模经营。
　　这些年来土地流转的进展是比较快的，到2016年底，按照农业部统计，流转土地面积大概是4。7亿亩，占所有农户承包地合同面积的35。1；形成的新经营主体，经营50亩土地以上的新的经营主体到去年年底是350万户，一共经营的土地面积是3。5亿亩，一户平均经营面积是100亩。但与南北美洲、澳大利亚去比，这100亩地就不叫规模了。还有个很现实的问题就是，如果种100亩地，用什么样的农业技术装备去经营？买个拖拉机、联合收割机却只有100亩地，机器大部分时间在那闲着。所以，这又给我们提出一个新问题，规模经营不单单是个土地面积的扩大。
　　2。以服务规模的扩大来弥补耕地规模的不足
　　国外有那么大的土地经营规模，因为有那样的机械设备、技术装备，当然能种得好。所以，就有了两个问题，一个是土地规模，一个是到底以什么样的技术装备来经营农业。于是就出了一个悖论，土地经营权即使流转了，但规模太小，肯定没法用最现代的农业技术装备，那我们还是没法跟他们竞争。世界上最先进的成套农业技术装备，种两三万亩是没问题的。用不上这样的农业装备，就还是没法跟他们竞争。
　　这就引出第二个问题，就是光有土地规模是不够的，还得有服务的规模，或者说规模经营必须两条腿走路。一条腿就是土地流转、集中的规模经营，另外一条腿就是社会化服务不断扩大、现代农业技术装备的规模经营。我概括为以服务规模的扩大来弥补耕地规模的不足。所以在下一步的发展中，对这两种从事规模经营的主体都应予以高度重视。一类主体，就是种自己的地（包括流转来的耕地），出自己的产品，这是农业经营主体的做法。第二类的做法就是，主要不是种自己的地，主要是运用购置的农业现代技术装备去为别的农户服务。因此，把提供农产品与提供服务产品这两类经营主体结合起来，我觉得中国农业就会走出一条新路来。
　　3。通过合作解决多数农民现代农业知识不足问题
　　粮棉油这些土地密集型的产品，一个是需要通过土地流转扩大规模，一个是股份合作。黑龙江齐齐哈尔市克山县有个仁发合作社，一千多户农民以土地经营权入股，5万亩多亩地，效益当然好了，这是一种。而更多的是，尽管是小规模经营，但创造条件让土地尽量集中连片，把水利系统、农田道路系统建好，就可以大规模作业。现在很多地方都是这样，通过托管、代耕等方式，农民不是非得流转土地经营权，而是在生产的主要作业环节上购买服务，让别人来帮着种地，这又是一种。
　　蔬菜水果、鲜花盆景等更多的是通过农民合作社，因为在发展这些产品的时候，最重要的是三个问题：一是优良品种，二是栽培或者养殖技术，三是营销渠道。这三个问题在农民那里都是稀缺的知识，
　　绝大多数农民没掌握。只有少数农民掌握这些稀缺的知识，通过合作让少数农民带动，把这种稀缺的知识放大，就把事做大了。
　　怎么推进规模经营，这里面有很多事情要去考虑，不是那么简单的把土地都流转集中起来，还要好好总结农民创造的社会化服务这条了不得的经验。
　　三、农村改革进入深水区亟需突破的重大问题
　　总书记在小岗村的讲话里，讲了三个坚定不移，即坚定不移深化农村改革，坚定不移加快农村发展，坚定不移维护农村的和谐稳定。这个讲话是对“十三五”时期整个农业农村工作的大的战略布局。现在整个农村改革进入深水区，也开始去碰撞那些深层次的重大问题。从目前的情况来看，在推进改革的过程中，大概有几个问题要考虑。
　　1。农村集体经济组织是个什么组织？
　　可能需要我们非常认真的去研究一下到底什么叫农村集体经济？农村集体经济组织是个什么组织？到底是要还是不要？要的话，怎么才能把它办得更好？不要的话，农村的新的经济体制怎么建？这又直接涉及到农村的整个产权制度的改革。农民作为公民，法律赋予公民的权利，农民全得有。但是农民作为集体经济组织的成员，他又有作为成员所拥有的一些特殊权利。
　　这个特殊权利至少包括这四大权利：第一，农民拥有承包本集体土地的权利。第二，作为集体经济组织成员的农民，有申请本集体的宅基地的权利。第三，农民作为集体经济组织成员，有权分享集体经营性收益的权利。第四，农村集体经济组织作为一个地域性的组织，在公共事务方面实行群众自治制度，所以农民拥有对当地公共事业、社会管理的自治权利。这四项权利，只有作为集体经济组织成员才有。那么在改革中，就必然难以回避这些现实问题，就是农村集体经济组织及其成员权的问题。
　　2。经营权是什么权？
　　两权分置的时候讲清楚了，所有权是物权，农民的承包经营权是用益物权，物权法都有规定。物权是财产性质的权利，那么经营权是什么权？比如说土地流转，要讲清楚的就是，到底是转让，还是出租？其实在讲流转时，这两种形式都在里面，含含糊糊的。如果转让了就是财产权转移，就失去了这个物权，财产是别人的了。如果出租，那财产权还是自己的，别人获得的就不能是财产权，在法律上就不是物权而是债权。我们下一步就要研究，土地经营权流转这个概念，流转的到底是物权、还是债权？如果它的行为是租赁，那么合同法对这些都有了很明确的规定；如果说它也是物权，那么土地承包权又是什么权呢？
　　也有人提出，有没有一种叫物权化的债权？也有这个概念。物权化的债权，就是租赁来的东西，本来是不能再次转租，更不能拿它作为财产去抵押。但在征得物权人同意的时候可以。实际上等于，物权人愿意把一部分作为物权的权利，让渡给租赁者了。现在要处理的就是，土地承包者是物权的拥有者，经营者是租赁承包者的土地来耕种的，这两者之间的关系怎么处理得好？既不能伤害到原承包者的权益，又不能让经营者老觉得不踏实。尤其是抵押担保，十八届三中全会以前的文件与十八届三中全会的决定，都是讲承包经营权的抵押担保，那现在要分开了呢？单独的经营权，能不能再次租赁和抵押担保？如果能再次租赁和抵押担保，那城里那么多企业、个人租赁的房屋是否也可以转租和抵押担保呢？
　　3。宅基地如何改革？
　　宅基地改革现在是社会极其关心的，能不能去农村买块地，盖个房，很多人都有这个想法。于是很多人就在批评，为什么农村宅基地和住房转让，只能在本集体内？在本集体内的转让，受让方也出不了市场价格，农民就卖不了多少钱。这就得说清楚，第一，宅基地是个什么性质的地？农民住房是个什么样的房？在我看来，农民拥有宅基地的权利，是他作为集体成员的权利。只有本集体的成员，才能在本集体申请一块宅基地。但成员权能不能交易？能不能上市，这就是个大事。第二，为什么农民有这个权利？因为集体经济组织必须保障成员的基本居住权利，所以从这个角度去讲，农民可以无偿的，长期的获得一块宅基地的使用权。宅基地是无偿取得长期使用，所以是保障性的。保障性住房能不能、怎样才能上市呢？如果允许农民的这种保障性质的住房上市，那城里的保障性住房怎么办？所以宅基地的改革先要讲清楚它的性质。
　　4。集体资产与集体资产收益分配权的关系
　　第三个权利，就是农民对于集体资产收益的分配权。据农业部统计，到2016年底全国59万个村级组织，大约54。4是一分钱集体经营性收入也没有的，也就没有集体经营性资产；大约有22的村年集体经营性收入低于5万元钱。也就是说，四分之三的村要不就没有集体经营性收入，要不就很少。每年集体经营性收入10万元以上的村大约只占14，其中100万元以上的1。7万个村，50100万元的1。3万个村，还有5万多个村的收入是10～50万元之间。全国农村集体资产总的资产大概是2。8万亿，但是分布很不均衡。农村集体资产到底怎么去配置？重点是什么？这要把握好。
　　5。农村集体产权制度怎么改革？
　　农村集体产权制度改革，一般都把它叫股份合作制改革。改完后，大家都说农民变股民。中央多次讲过，农民应该获得的是集体经营收入的分配权，这个改革要把集体的经营性收入，能够公平合理的落实到每一个成员头上。农民有获得集体收益分配的权利，但绝没有讲把这份集体的资产就分割给每个农民了。“股”代表资产，把集体的资产落实到每个人了，就会有要求流转了。农村集体经济的一个最大的特性，是它的公有资产是不可分割的，这与共有制经济是有根本区别的。因此这里要搞清楚的就是，农村集体产权制度改革，也叫股份合作制，农民拿到的那个“股”，实际上是一个获得分配的份额，而不是分割的一份集体公有资产。
　　如果集体经济组织实行股份制合作制改革之后，跟企业一样，股份可以自由流转，自由买卖，那就不知道最后会走到哪里去。所以，一定要讲清楚的就是，集体经济组织不是企业，无法破产，因为它是地域性的组织，而且在一定地域内它是唯一的、排他性的组织，还有重大的社会功能，这与企业相比是有着着非常大差别的。
　　农村改革走到现在，很多人说就像挤牙膏一样。只想痛快行吗？这几个问题回答不好，那会改成什么样，怎么向历史负责？所以我觉得深化农村改革面临着非常艰巨的任务，很重要的一条，就是在这方面的理论研究不够，政策储备更不够，讲不深，讲不透。所以要十分清醒地认识这些问题，要在讲清楚什么是农村集体经济上下功夫。
　　（作者系全国政协常委、全国政协经济委员会副主任，本文是作者在湖南精细农业基地调研座谈会上的讲话，根据录音整理而成，经本人审定授权《中国乡村发现》刊发）
　　来源：《中国乡村发现》2017年2期