刘守英：中国农地权属与经营方式的变化（20102014年）

　　农村土地权属状况与变化
　　中国农村土地改革后的土地产权结构，可以概括为以下三点：一是继续保持集体所有制不变，即维持“三级所有、队为基础”的所有权架构。二是实行产权归农户，即农户拥有农地使用权、收益权和转包权。三是实行村社成员权共有制，即村民小组边界内的每个成员，拥有平等土地产权。人口增减变化，调地；土地被征用后，平分土地补偿款，重分土地；土地非农开发的租金成员分红。在这一基本框架下，在政策和法律上，对农村土地产权不断予以完善。一是延长土地承包期，从15年延长到30年，再到提出农民与承包土地的关系长久不变，形成农民与土地关系的稳定预期。二是在合约结构上，从改革初的达成“上交国家、留够集体、剩余归自己”的合约安排，到实行承包人与承包地块对应，承包期内“增人不增地、减人不减地”，再到提出长期而有保障的土地使用权，以明确农户对土地的利益归属，实现土地产权权能。在此基础上，通过《土地承包法》和《物权法》对产权予以合法保护。在实施层面，农村土地产权演变出现了几个值得注意的特征。
　　（一）集体土地所有权主体变更与上收
　　在中国农村制度改革中，尽管将农地产权下放到了农户，但是，“三级所有、队为基础”的架构一直保留。随着工业化、城镇化的加速推进，发达地区的村庄被卷入这股洪流，传统农村劳动力和人口则不断离开村庄，由此带来村庄治理结构的变化。
　　一是村庄归并加剧。改革以来，在经济力量和行政力量的双重推动下，各地并村、并组势头加快。一是行政村数量锐减。根据中国统计年鉴的数据，1985年时，全国行政村数量为941万个。到1994年，减少到802万个。到2004年，又减少到653万个。2014年时已经减少到584万个。在不到30年的时间里，全国行政村数量减少了357万个，减少了355。二是村民小组数量大幅缩减。根据相关统计数据，1997年全国农村村民小组5358万个，到2004年减少为5079万个，到了2013年，进一步减少到4972万个。16年的时间里，村民小组减少了386万个，减少了72。拆村并组的推行，更多是从变化环境下农村治理成本的考虑。但是，在中国现行土地集体所有制下，无论是拆村还是并组，即意味着其土地所有权边界的改变，村与村之间、组与组之间的人口规模不同、土地数量各异，对应的权利和利益也不一样，因此，大量村组归并中的纠纷大多因此而起。
　　二是集体土地所有权主体上收。由于“三级所有、队为基础”的模糊性，近些年来，村庄治理结构的变化中，事实上又加剧了土地所有权主体的上收。在改革初实施包产到户时，除了少数地区的土地所有权在行政村以外，绝大多数村庄的土地分配单位在生产队（即自然村）一级，但是，按照农业部经管司的统计，2013年，全国集体所有耕地1413亿亩，归村所有的面积达581亿亩，超过耕地总面积的四成，归组所有的耕地为728亿亩，占5152，归乡镇集体经济组织所有的耕地仍有104亿亩，占集体所有耕地的736。从近年来的变化趋势来看，归村所有的比例仍在快速增加，从2010年的3779上升到2013年的4112，增长了333个百分点；归乡镇集体经济组织的耕地呈现下降趋势，从2010年的1135下降到2013年的736，下降了399个百分点（见表1）。
　　分地区来看，东部地区归村所有的比例最高，2013年近半数土地归村所有，超过了归组所有的比例，而中、西部地区归村所有的比例均在40以下，归组所有的耕地仍占半数以上。从耕地权属的变化趋势来看，东部地区土地所有权上收的速度最快，中部次之，西部最慢。20112013年，东部地区归村所有的耕地增长最快，从4280增加到495，增加了73个百分点，归组所有的耕地从4201增加到4339，增加了138个百分点，归乡镇集体经济组织所有的耕地比例则从1519下降到711，下降了808个百分点。中部地区归村所有的耕地从3580上升到3865，增加了315个百分点，归组所有的耕地从5354上升到5410，增加了056个百分点，而归乡镇集体经济组织的耕地从1066下降到了725，下降了341个百分点。西部地区归村所有的耕地从3631增加到3750，增加了119个百分点，归组所有的耕地从5367增加到5479，增加了112个百分点，归乡镇集体经济组织所有的耕地则从1001下降到了771，下降了23个百分点。
　　很显然，原本作为土地集体所有权主体的村民小组（即原生产队），在村庄治理结构变革中，越来越失去土地的所有权。我们在基层调查时，当与地方干部问及此种做法时，他们都觉得理所当然，理由是村民小组已经不承担什么职能了，生产功能被农户家庭取代，公共物品提供和行政事务主要由村委会行使，行使土地所有权主体的土地发包、证书签发等也就自然到了村委会一级，村民小组作为土地所有权的单位也就被视为可有可无了。
　　（二）成员权集体所有制不断自我强化
　　1998年，正值中央强调和落实“延长承包期30年政策”，针对中央政府提出的承包期延长到30年的政策，有62的被访农户不赞成三十年内不再调地，而且越是在传统农区比例越高；81的被访农户不接受“新增人口不再配给土地的作法”（8县800农户调查，刘守英、龚启圣）。到了2003年，正值《农村土地承包法》实施，尽管赞成延长承包期到30年的农户比例上升到629，但是还有206的农户明确主张要缩短承包期。赞成承包期内不再调地的比例上升到511，但是还有368的农户仍然认为在承包期内可以调地（6省12县2114农户调查，赵阳）。到2008年，“农地承包期内30年完全不调整”、“不合理”的被访者高达6279。认为“增人不增地”和“减人不减地”、“不合理”的被访者比例分别高达6198和5995（6省30县2200农户调查，陶然等）。中国人民大学和美国发展研究所的5次17省调查显示，从2001年2010年，支持“增人不增地、减人不减地”的农户比例从420下降到382，反对该项政策的农户比例从42下降到286，持中立态度的农户则从159上升到332（丰雷等，2013年）。
　　（三）农地承包经营权的保障与丧失
　　根据农业部经管司统计，2013年，全国集体所有农用地总面积6302亿亩。其中耕地1413亿亩、园地121亿亩、林地1944亿亩、草地2371亿亩、养殖水面075亿亩、其他379亿亩。其中实行家庭承包经营的耕地面积1327亿亩、园地061亿亩、林地998亿亩、草地1728亿亩、养殖水面029亿亩，合计为4143亿亩，占农用地面积的6574。20102013年，农用地家庭承包的比例增加了517个百分点，主要是林地和草地的家庭承包比例有所上升，耕地的家庭承包比例则稍微下降了039个百分点（见表2）。
　　但是，在结构快速变化和相关政策作用下，失去农村土地承包经营权的农民在增加。
　　一是因征地引发的农民土地承包经营权丧失。1987年到2001年，国务院发展研究中心课题组研究数据表明，中国非农建设占用耕地33946万亩，其中70以上是征地，约有3400万农民因征地失去或减少了土地，年均2429万人失去或减少土地。到2013年，据农业部统计，农户因征地失去承包耕地3232万亩，若按照农民人均耕地146亩计算。2013年全国因征地而失去或减少耕地的农村人口就多达2214万人。按照2002年至2013年间，年均失地人口2321万人推算，11年间失地人口达到25531万人。据此估计，中国19872013年，共征占农民土地超过7100万亩（20022013年按照人均146亩计算），共有5900万以上的农民失去或减少土地承包经营权。按照《全国土地利用总体规划提要》，在未来20年间，我国还将占用超过3000万亩耕地，因此而导致失去土地承包经营权农户数还将大幅增加。
　　二是因实施“增人不增地、减人不减地”导致无地人口增加。据对贵州省湄潭县实施25年“增人不增地、减人不减地”结果调查，1987至2010年，该县新增人口12万，实行“增人不增地、减人不减地”后，这些人口就没有再分到土地，到2010年，无地人口占总人口比例高达25。目前，这一政策已经成为全国性政策，如果得到完全实施，中国19982013年，新增人口约为113亿人，按照农村户口占比713计算（按照农村人口97亿，全国人口136亿计算）约有8060万农村人口成为了无地人口。
　　三是因实施计划生育政策超生产生的无地人口。计划外超生人口因为违反了“计划生育”政策，未能分得土地，成为了无地农民。根据全国第六次人口普查数据，我国无户籍人员大约1300万人，绝大多数为超生人员。据此估计，严格按照计划生育政策，由此产生的无地人口约为1300万人。其中由于罚款等措施，让一部分超生人口分到土地，导致实际的无地人口数应该略小。
　　四是流动人口承包权与经营权分离。根据国家统计局抽样调查结果，2014年全国农民工总数达274亿，其中，外出农民工总量达168亿。流动人口的土地权利应该如何处理，不仅关系到现有农村留驻人口是否能够适当扩大经营规模，也关系到流动人口是否能够通过处置农村的土地权益覆盖一部分城市定居成本的问题。
　　（四）土地确权与实施
　　2001年底，国土资源部下发了《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》和《集体土地所有权调查技术规定》，农村土地确权工作才得以继续推进。2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出，搞好农村土地确权、登记、颁证工作，以进一步完善农村土地管理制度。2010年中央一号文件指出，“扩大农村土地承包经营权登记试点范围，保障必要的工作经费”。并要求“力争用3年时间把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织”。2015年中央一号文件再次强调，“对土地等资源性资产，重点是抓紧抓实土地承包经营权确权登记颁证工作，
　　扩大整省推进试点范围，总体上要确地到户”。并且，每年中央政策文件出台之后，国土部、农业部等部门出台相应的文件，各个相关部委，部分省（区、市）成立了工作领导小组，落实或基本落实的经费达20多亿元，加快推进农地确权工作。
　　自2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》以来，我国农村集体土地确权登记发证工作取得积极进展。根据国土资源部统计数据，截至2012年10月，全国农村集体土地的确权颁证覆盖率已达86。其中广西、天津、海南、安徽等省市的确权颁证覆盖率已超95。近几年来，按照中央政府对集体土地确权要求，土地承包经营权保障程度提高。据农业部统计，截止到2013年，签订家庭承包合同的223亿户，约占家庭承包经营农户数量230亿户的9696；颁发了土地承包经营权证份数为207亿户，若一份合同对应一份权证，约有90的农户拿到证书。
　　到2015年2月，全国开展土地承包经营权确权的县有1988个，占全国2856个县的三分之二，涉及到13万个乡镇、195万个村、33亿亩承包耕地。
　　土地流转与规模经营的进展
　　土地规模过小、细碎化程度高，一直被认为是妨碍农业现代化的突出问题。土地流转不畅、制度不健全被认为是妨碍土地规模经营的重要因素。事实上，中央关于土地流转的政策一直是鼓励农户层次的土地自愿、依法、有偿流转的。近年来，随着农村人口与劳动力非农化进程加快，农村土地流转也呈加快之势，并出现一些新特征。
　　（一）土地流转的特征
　　1。近年来，土地流转明显提速。
　　20世纪80年代初到90年代初，全国土地流转比例很小。根据全国农村固定观察点调查资料，19841992年间完全没有转让过耕地的农户比例达938，转让一部分耕地的农户比例仅199。到2003年时，土地流转比例有所增加，农业部农村固定观察点对全国东、中、西部20842户的抽样调查显示，全国土地流转面积占总耕地面积的91，其中，东、中、西三大区域分别为9、116、386。
　　近年来，全国土地流转面积呈现较快增长趋势，土地流转面积明显增加。截至2014年底，全国家庭承包耕地流转总面积达到403亿亩，是2010年的216倍。农地流转的总面积占家庭承包经营耕地面积的3032，比2010年提高1565个百分点（见表3）。分地区来看，中部地区的流转率最高，增长速度也最快，东部次之，西部流转比例最低，增长速度也最慢。到2013年底，东部地区土地流转率达到2606，中部地区为3064，西部地区为1953，分别比2011年增加1044、75、528。土地流转率最高的几个省份分别是：上海6581、江苏5696、北京4879、浙江4532。
　　2。转包和出租仍是土地流转的主要形式。
　　按照农业部的相关政策规定，耕地流转主要有转包、出租、股份合作、互换、转让五种形式。2014年，这五种类型的流转比例分别为4653、3317、668、594和297。以转包和出租流转的土地占流转耕地总面积的797，以这两种形式流转的耕地面积比2010年分别增长了9583和17347。但同一时期，以转包形式流转的土地比例下降了508，但是以出租形式流转的耕地比例增加了683（见表4）。
　　分地区来看，无论是东部还是中西部地区，转包和出租均是最主要的两种土地流转方式，这两种形式流转的耕地分别占到了东、中、西部地区流转耕地的7569、7946与7993，但中部地区的转包比例高，2011年时超过流转面积的六成，2013年时仍然占流转面积的一半以上份额，东部和西部地区转包的耕地仅占流转面积的不到四成；与此对应，中部地区以出租方式流转的耕地比例明显低于东部和西部地区，但从2011年到2013年，这一比例有所增加。值得注意的是，东部地区以股份合作的形式流转的比例较高，超过流转面积的10，2013年达到1126，而中、西部地区仅为611和381。
　　3。流转耕地用于种植粮食作物的比例基本稳定但区域差异较大。
　　20102014年，农户流转出的承包耕地中，用于种植粮食作物面积从103亿亩增加到229亿亩，占流转总面积从5506增加到5682。在土地非粮化方面，各省程度不一。2013年，吉林和黑龙江的流转土地仍然主要从事粮食生产，分别高达9123和8698，主要产粮区的土地流转用于粮食生产的面积还是高于全国平均数，内蒙古7403、江西6530、安徽6921、河南6508，也出现部分产粮区流转土地非粮化明显现象，北京8883、贵州7699、海南7631、广东7467、云南7376的流转土地用于非粮作物种植（见表5）。
　　不同区域流转耕地用于粮食种植的比例差异较大。中部地区流转的耕地主要用于粮食种植，超过流转面积的七成，而东部和西部地区流转土地非粮化情况较为严重，仅占流转面积的四成左右。
　　4。土地流转合同签订率提高。
　　由于土地流转向非农户等其他主体增加，农户在土地流转时更加重视合同签订。截至2014年底，全国流转出承包耕地的农户达5833多万户，占家庭承包农户数的2534，比2010年上升1082个百分点；签订流转合同042亿份，涉及流转耕地面积为269亿亩，分别比2010年增长10810和15449；签订流转合同的占流转总面积的6675，比2010年增加1014个百分点。
　　（二）农户经营规模变化
　　伴随土地流转加快，农户经营土地的规模也在增加。截至2013年底，经营耕地10亩以下的农户有226亿户，占家庭承包户总数的8596以上。经营耕地在10亩以上的农户已经占到1404。在经营规模扩大的类别中，1030亩和3050亩两个组别的比例最高，分别达到1028和255，到2014年，经营50亩以下的农户仍占绝大多数（9871），与农区人地关系、技术条件及农民经营能力比较相称（见表6）。
　　除此之外，另外几个经营规模较大的类别尽管占比不高，但农户数也不少，2014年，经营耕地50100亩的农户有2354万户，经营规模在100200亩的农户有75万户，经营规模在200亩以上的农户有31万户，在中国这样长期处于过小规模农业经营的国家，出现如此多的适度规模农户，其对未来农业效率及收入分配的影响，值得关注。
　　分地区来看，东部和西部地区户均经营规模在10亩以上的占1015，中部地区接近20，但无论是东部还是中、西部，均主要集中在1030亩一组，分别占到了农户数的894、1453和1362。
　　（三）农地经营主体的变化
　　近年来，伴随着土地流转的迅速增长，农地的经营主体发生了巨大的变化。
　　从流转土地来看，农户仍是土地转入的主体，但接包主体趋于多元化。2014年，在全部流转耕地中，流入农户的比例占5831，仍然是接包土地的主体。但，土地向其他主体流转也大量存在，依次为：农民专业合作社占2184，企业占968，其他主体占1017。值得注意的是，与2010年相比，流入农户的土地比例下降了1104个百分点；流入农民专业合作社的土地比例上升了1001个百分点；流入企业的土地比例上升了162个百分点；流入其它主体的土地比例降低了058个百分点（见表7）。
　　分地区来看，东部地区转入农户的耕地比例要低于中、西部地区，流入企业的耕地比例要高于中、西部地区。20112013年，中、西部地区流入农户的耕地比例也迅速下降，流入合作社与企业的耕地比例有所增加，其中，流入合作社的耕地比例分别增加了969和534。
　　从耕地的整体经营格局来看，农业经营的显著特征是从农户单一主体向专业合作社与企业等多主体转变。农户虽然仍然占据主导地位，但近年来农户的经营面积与比例都在下降，20102014年，农户的耕地经营面积由1215亿亩下降到1161亿亩，下降了054亿亩，农户经营的比例则从9544下降到8736，下降了808个百分点。由专业合作社经营的耕地面积与比例均在快速上升，合作社经营的耕地面积从2010年的022亿亩增加到2014年的088亿亩，增长了4倍，专业合作社经营的耕地面积比例则从173上升到662，增加了489个百分点。同一时期，
　　由企业和其他主体经营的耕地面积也翻了一倍，由企业经营的耕地面积从2010年的015亿亩增加到2014年的032亿亩，占比则从118增加到了293，增长了175个百分点；由其他主体经营的耕地面积从02亿亩增加到041亿亩，占比则从157增加到309，增长了152个百分点（见表8）。
　　分地区来看，东部地区由农户经营的比例最低，中部次之，西部最高；东、中、西部都呈现农户经营比例下降，专业合作社与企业等其他主体经营比例上升的趋势。20112013年，东部地区由农户经营的耕地比例从9183下降到8802，下降了381个百分点；由专业合作社经营的耕地比例从310上升到557，增加了247个百分点；由企业经营的耕地比例从169上升到279，增加了11个百分点；由其他主体经营的面积则从310上升到362，增加了052个百分点。
　　中部地区由农户经营的耕地比例从9534下降到8933，下降了601个百分点；由专业合作社经营的比例则从272上升到705，增加了433个百分点；由企业和其他主体经营的比例都从097上升到190，增加了093个百分点。西部地区由农户经营的比例从9485下降到9187，下降了298个百分点；由合作社经营的耕地比例从123增加到293，增加了17个百分点；由企业经营的比例从172增加到271，增加了099个百分点；由其他主体经营的比例则从196增加到248，增加了052个百分点。
　　（四）土地流转与规模经营中存在的问题
　　一是土地流转不规范。土地流转市场尚未建立起来，土地流转大多是农户间自发进行的，采取口头协议进行土地流转的仍然占很大比例，流转过程不规范。流转地价的评定缺乏科学合理的标准，流转价格难以真实反映土地价值。有些农户之间的土地流转，只有口头协商，没有签订书面合同。有的流转合同，转出方多是村或村土地合作社，而有经营权的农民没有书面委托，造成流转双方主体资格不明确。土地流转不规范造成每年大量纠纷。2014年产生土地流转纠纷917万件，比2010年上升4239个百分点。流转纠纷中，农户之间的纠纷有725万件，比2010年增加5167，占流转纠纷的7906，比2010年增加484个百分点；农户与村组集体之间的纠纷102万件，比2010年增加2，占流转纠纷的1112，比2010年减少434个百分点；农户与其他主体间发生的流转纠纷089万件，比2010年增长3284，占流转纠纷的971，比2010年下降069个百分点。
　　二是部分土地流转后“非粮化”。近年来，随着土地承包经营权流转规模扩大、速度加快、流转对象和利益关系日趋多元，土地流转过程中逐步出现土地“非粮化”使用现象。如前所述，在东部经营发达省份，土地流转后“非粮化”倾向更为明显。从目前农业生产效益情况看，粮食作物生产是农业生产比较经济效益低的产品，流入土地的经营主体要承担流转土地租金成本，所以选择经济效益较高的生产经营项目才能实现其流转土地生产经济效益。因此，“非粮化”成为土地流转的基本动因和趋势。
　　三是土地经营规模不是越大越好。湖南省的调研表明，种粮大户除了普通农户面临的生产资料价格上涨困扰外，还要应对一些特殊困难。一是地租快速上涨。2011年和2010年的亩租金对比，珠江县松子社区从400斤谷价涨到600斤谷价；零陵区从176元涨到233元；新化县曹家镇从160元涨到500元；赫山区兰溪镇从200元涨到580元。桃源县深水港乡种粮大户黄爱军2009年以145元亩租金租赁长湖村的100多亩水田，之后租金年年上涨，2010年和2011年分别为177元和240元。二是雇工费用高、请工难。从5县区50个种植100120亩大户情况看，2010年户平均请工支出达到37180元，2011年早稻请工支出高达20129元。株洲县种粮大户彭满珍租赁3380亩种植水稻，请长工30多人，每月工资1400元，农忙时请工60多人，每日工资120元人。近几年种粮大户农忙时“请工难”极为普遍。5县区种粮大户晚稻栽插时因请不到工至少导致5000亩错过农时。工价上涨也是种粮大户的一块心病。2010年请一天工80元左右，2011年和2012年分别提高到100元和120元。规模经营的“度”很重要。湖南调查表明，一户2个劳力经营规模30100亩左右为适当，不但基本不用请工，还可以做到精耕细作，土地产出率和利用率大于100亩以上的大户。
　　我们基于国家统计局7万户农户的测算表明（国研中心城乡统筹基础重点领域，2014），在我国当前农业生产条件下，过度提高农业经营规模反而不利于提高农业单产。根据土地播种面积将农户区分为大规模户和小规模户两类，播种面积大于中位数796亩的农户是大规模户，结果显示，大规模户的土地单产为714元亩，远低于小规模户的2614元亩。
　　大规模户的农业单产更低，至少有三方面的原因。一是大规模户土地面积是小规模户的5倍左右，而劳动投入仅15倍左右，大规模户单位土地的劳动力投入明显低于小规模户，大户人地比例更低。二是大户农业机械原值是小户的4倍左右，不足以完全弥补劳动力投入，这说明在农业机械化程度没有足够高的情况下，经营面积过大会摊薄单位土地上的劳动投入。三是从种植结构来看，大规模户主要是产粮户，种植粮食的土地比例更高，78的播种面积用于粮食，小户种植经济作物的土地比例更高，经济作物的附加值更高。