林伯强：能源价格改革的公平和效率

　　受制于公众的承受能力和支付意愿，能源价格改革长期处于缓慢滞后的被动状态。因此，无论气、油、电，涉及居民的能源价格改革都是最困难的，是最需要还原商品属性的，可以说还原能源商品属性的核心是价格改革。我国目前能源供应相对宽松，加上雾霾治理，使得能源价格改革的大环境改善，政府应该抓住这个有利时机。
　　近年来我国气资源供应紧缺、雾霾环境治理压力加大、进口气大幅增长，使得价格矛盾逐步凸显。但居民气价的调整幅度和频率均低于其他行业气价，并长期处于较低水平，不能合理体现天然气资源稀缺和环境效益。阶梯气价作为解决居民气价上涨而推出的价格机制，其概念主要是区分消费群体，力图保障公平和效率，应该是可行和较易接受的改革方案。
　　中央财经领导小组6月13日召开第六次会议，提出还原能源商品属性，构建有效竞争的市场结构和体系，形成主要由市场决定能源价格的机制。由于历史的原因，我国能源价格长期实行政府成本加成定价，公众习惯于相对低廉的能源价格，由于公众对能源企业生产成本不了解，因此对能源价格上涨十分敏感。受制于公众的承受能力和支付意愿，能源价格改革长期处于缓慢滞后的被动状态。因此，无论气、油、电，涉及居民的能源价格改革都是最困难的，是最需要还原商品属性的，可以说还原能源商品属性的核心是价格改革。我国目前能源供应相对宽松，加上雾霾治理，使得能源价格改革的大环境改善，政府应该利用这个机会。
　　涉及居民的能源（包括气、水、电）已经形成了阶梯价格设计的共识。阶梯电价已经全国性实施；阶梯水价已经在许多地区实施；居民天然气阶梯气价改革讨论了很长时间，也有许多个试点，大家都有改革的预期。近日上海市发改委发布公告，继2008年之后，拟再次对居民管道燃气价格进行调整，上海市居民天然气价格拟从2。5元立方米调整为3。02元立方米，幅度达20。8，另外还将实施阶梯气价和降低气价调整门槛两项配套措施。与此同时，浙江、山东等其他一些省市也相继提出阶梯气价改革方案。
　　
　　为什么需要改革
　　天然气占我国一次能源消费比重较小，2010年仅占4。4，2013年上升至5。9，仍远低于国际平均水平的23。8。我国天然气消费在本世纪初开始呈现快速增长趋势，2000年2013年我国天然气消费量都保持两位数的增长趋势。尤其是“十一五”期间，天然气消费呈现井喷式增长，年均增长率达到18。1。我国2010年天然气消费量突破1000亿立方米，2011年消费量达到1307亿立方米，成为世界第四大天然气消费国。2013年我国天然气表观消费量已经达到1676亿立方米，同比增长13。9。最近政府推出的一系列雾霾治理措施，其中重要措施是“煤改气”，进一步加快了天然气需求增长。
　　国产天然气供应逐渐出现缺口，2007年开始成为天然气净进口国，2013年进口量超过500亿立方米，同比增长率达到25。6，其中管道气增长率24。3，LNG增长27，对外依存度超过30。根据我国进口天然气管网建设和战略布局，预计2015年的进口天然气总量将达到935亿立方米，对外依存度将超过35。虽然国内天然气产量大幅度提高，进口加快，但如果雾霾治理与政府政绩挂钩，短期天然气供需会偏紧，甚至可能出现区域性短缺现象。近期与俄罗斯签订了4000亿美元的进口天然气大单，要等到2018年才开始供气。因此，估计短期内我国天然气供应会比较紧张，而其市场紧张程度则很大程度上取决于“煤改气”的进度。
　　目前居民气价由政府补贴。发展中国家对居民补贴的理由比较充分，在制定气价政策时，政府通常会考虑到较多因素，比如社会稳定。由于收入负担，经济转型中实行过渡性的能源补贴常常被认为是合理的，有时甚至是必须的。一般而言，政府需要努力以可承受的价格为每位公民提供能源普遍服务，并以收入负担程度来考虑居民天然气消费占可支配收入的比例，力图体现社会公平，构建和谐社会，这就需要居民气价补贴。
　　天然气供需偏紧或短缺倒逼天然气价格改革。如其他能源价格改革，在天然气价格改革的系列环节措施中，居民气价改革最为困难。因此，居民阶梯气价的实施是天然气价格改革的关键环节。一般而言，阶梯气价针对不同的用气量征收不同价位的气价，其概念主要是区分消费群体，力图保障公平和效率。目前我国能源阶梯价格体系通常采用三档分类，各档气价实行超额累进加价。第一档保证居民基本用气量，第二档属于合理消费，第三档是奢侈消费，就是过度消费的概念。
　　为什么需要阶梯气价改革？以往政府人为压低无差别平均气价，而无区别平均居民气价导致每个单位消费量受到相同补贴。一般而言，用气量大受到的补贴就多。由于我国天然气补贴主要来源的相当一部分来自直接财政补贴或国有企业亏损（最终都是财政支出），平均气价可能导致补贴浪费行为。因此，这种补贴方式是不恰当的。因为财政补贴应该尽可能偏向基本消费，向弱势群体倾斜。另外，富裕群体（消费多）对现有的气价不太敏感，容易导致其对天然气的过度使用，并产生不必要的浪费。对消费多群体特别收取较高气价，可抑制不必要的消费，提高用气效率，也有利于增强其节能意识。
　　事实也是如此，上海市居民天然气价格改革就是以提高价格为前提的，再配套实施阶梯气价改革措施。因此，估计最终改革的结果出来，第一档消费者可能不需要调整0。52元立方米，幅度也应该不必达到20。8。毕竟，保障居民基本生活用气是政府的责任，对大多数老百姓而言，其消费气量应该属于第一档，气价上涨应该幅度较小。而第二、三档气价则会尽可能反映用气成本，上涨幅度将会大许多，远超过20。8。这将有利于增强居民的用气节能意识，迫使或引导大家往第一档走。
　　
　　改革将解决什么主要问题
　　改革主要解决天然气消费中的公平和效率问题。阶梯气价的经济学理论基础是拉姆齐定价策略（Ramsey，1927）。由于不同收入的消费者对气价变化的敏感性（价格弹性）不同，拉姆齐定价即根据不同产品的价格需求弹性，进行差别定价。简单地说，拉姆奇定价法是使用“与弹性成反比”规则，对价格弹性较低的用户收取较高的价格，对价格弹性较高的用户收取较低的价格。通俗来说，低收入群体对气价较为敏感，容易因气价上涨而减少用气量，价格弹性大；而高收入消费群体不太在乎涨气价上涨，价格弹性小。因此，根据拉姆齐法则，合理的定价策略应该是低收入居民低气价，高收入居民高气价，该定价策略也基本上符合我国现阶段居民用气需要考虑的效率和公平性的现状。
　　可能产生的疑问是，如上海方案中的三档气价是根据用气量进行的差别定价，而不是拉姆齐定价所说的根据收入差别进行定价。这就涉及理论依据与实际操作的差别：用气量容易度量，而收入档次则不易确定。一般来讲，连接气量与收入两者之间的桥梁是收入越高，用气量相对越高。当然，不排除种种个案导致的对气价的不敏感，但是总体来说，收入越高，对气费越不在乎，用气越多，是符合普遍常识和经济学逻辑的。
　　改革可以解决天然气消费中的公平问题。我国居民气价一直受政府管制，被人为地保持在较低气平，导致居民用气价格低于供气成本。如果价格低于成本，亏损部分只能通过财政直接补贴，或提高工业、商业气价进行交叉补贴，或通过供气企业的亏损进行间接补贴。这种生产侧的补贴往往不能体现公平原则，而且常常使得供气成本更加不透明。
　　目前居民气价按月计耗气量，采取每度气同一气价，月缴费额等于月耗气量乘以单位气价的简单计价模式，没有区分用户类别、没有采取有差别的气价。在人为保持低气价的情况下，无差别的定价就意味着所有的用气者都得到了同样的补贴，这就有公平问题。低收入居民用气量较少（由于相对贵），而高收入居民用气量较大（由于相对便宜），因此低收入人群获得补贴较少，高收入人群获得更多补贴。另外，如果补贴的来源属于财政支出（政策直接补贴或低气资源成本等等），公共开支应该倾向于低收入居民。如果公共资源流向高收入群体，则相当于穷人补贴富人。
　　改革可以解决天然气消费中的公平问题。因此，实行阶梯气价，根据用气量大小分等级，进行差别定价，将供气补贴引向低收入人群，可以满足公平原则。当然，作为稀缺资源产品价格机制，阶梯气价除了反映社会公平，还必须有利于鼓励居民节约用气、减少能源浪费。
　　我国现行气价基本上是成本加成定价，这种定价方法以全部成本作为定价基础，忽视市场供求和竞争因素的影响，缺乏适应市场变化的灵活性，容易掩盖供气企业经营中非正常费用的支出，不利于企业提高效率，因此需要改革。另一方面，一般而言，低收入群体对气价较为敏感，容易因气价上涨而减少用气；而高收入消费群体不太在乎涨气价上涨。因此，供气企业为了追求最大利润，其合理的定价策略也应该是低收入居民低气价，高收入居民高气价。因此，阶梯气价在提高居民用气效率的同时，还有利于供气企业的财务可持续。
　　目前推出的阶梯气价中的三档分类：第一档保证居民基本用气量；第二档属于合理消费；第三档是奢侈消费，属于过度用气。目前看到的阶梯气价显然还不够体现公平与效率，比如广州方案，除了各挡之间价格差幅度较小，第三阶梯的气价可能还需要考虑有效性。有效的阶梯价格应该是要让低收入人群尽量避免进入第三阶梯；而高收入人群对气价不敏感，只有气价高到一定程度，才会引起他们的重视，促进节约用气。
　　对于政府来说，对居民用气实行阶梯式递增气价可以提高用气效率，更重要的是社会公平，即通过阶梯气价改革，保障居民天然气消费效率与公平的一致性。如果将某一户居民的用气量根据其用气特征简单地分为几个递增梯段，那么，处于最低梯段的用气量采取比较低的收费标准（或补贴），是保障居民基本生活的必需用气，这是政府必须履行的责任。
　　
　　听证和执行中的争议问题
　　首先澄清一个问题。有人会说阶梯气价是变相涨价，其实不是变相，它就是涨价。居民阶梯气价改革其实就是天然气涨价给逼出来的。去年6月国家发改委实行增量气、存量气门站价格调整方案，意味着全国性的天然气价格改革已经启动。经过几次上调，2015年底或者2016年上半年应该可以完成我国天然气市场化价格改革。也就是说，目前石油企业的天然气进口气价倒挂（买高卖低）的局面即将结束。至今其他用气行业的气价已经调高多次，涨幅超过50；相应的居民气价涨幅远远小于这个幅度。所以，无论是否实施阶梯气价，居民气价都面临上调。接下来的问题就是，如何上调？以什么机制上调？是否对一般消费者更有利？
　　接着，阶梯气价将进入听证阶段。无论从经济学、政治学或社会学的角度来思考，阶梯气价政策都不失为居民气价改革的一个突破口，是有利于公平和效率的价格机制。但是，各地阶梯气价听证方案出台后，必然引发公众广泛关注，主要认为第一档气量设得比较低。确定合理的第一档气量不容易，政府根据统计数据，消费者只知道自己家里用多少；而且，对于基本用气消费，也会有不同的定义。居民会质疑政府数据是怎么算出来的，还会质疑依靠简单统计得到的平均值，是否能够考虑季节性差异、家庭人口差异、城乡差异等多方面因素？
　　如果今后天然气大规模进入供热环节，季节性也将成为问题。北方（加南方的一些城市）很多地区冬天供热用气量大，季节性用气不均衡。季节性应该是可以比较容易在方案中得到解决的。比如说，可以计费分两个季节，即冬季和夏季。采用年度方案累计计算，也基本可以解决季节性问题，
　　相信大多数消费者应该会理性安排自己每月用气，从而避免进入二档、三档。当然，如果采用季节，则不应划分太细，会比较容易操作和实施，分两个季节与目前我国台湾省的阶梯气价的做法大致相同。
　　企业供气成本是个饱受争议的问题。天然气提价的起因是供气企业由于气价上涨而亏损，因此，除了企业自身的努力，以及一个透明的定价机制，政府应当尽快理顺供气产业链，通过提高产业链效率，来减少成本压力，避免和减缓气价进一步上涨，减轻消费者负担。
　　各地改革方案基本上没有界定将来阶梯气价各档用气量如何调整。因为用气量伴随经济增长和收入增加而增加，尤其是今后居民采用天然气供热，其用气量将大幅度增长，这是一个动态的过程。也就是说，即使气价保持不变，只要用气量逐年增加，进入更高档次的用气量会逐年增加，从而提高整体居民气价水平。另一方面，天然气成本也是动态的。目前政府或许可能承诺首档气价几年之内不做调整，但是，各地政府需要对未来各档如何根据成本和收入变化判断，相应制定基本调整思路。
　　由于气价涉及消费者基本能源权利，制定改革方案理应尽量考虑社会因素。但是，任何一个定价机制都只能是相对公平，无法解决个案问题。因为个案问题中，一些问题没有普遍性，另一些则不具备可操作性。比如说，由于家庭人口数变动千变万化，目前把家庭人口差异考虑进来会相当复杂，执行起来则相当困难。因此，只要合理确定了第一档气量，其他相对个案问题应该在执行中逐步得到合理解决。
　　需要承认和正确对待阶梯气价的局限性。这些局限性的确会影响阶梯递增气价的实行效果，甚至有可能结果与设计的初衷背道而驰。因此在阶梯气价设计过程中，需要考虑到并努力解决这些局限性。比如供气公司能够对居民“一户一表”，就能减少贫困居民“被进入”高气价阶梯的可能性。而且由于需要改造的用户基本可能是低收入群体，改造费用可能造成比较大的经济负担。因此，需要在实践中解决气表改造资金来源和分摊问题。
　　由于高收入人群也将享受到第一阶梯低气的优惠，导致一定的福利泄漏。有效的政策设计可以将这种损失控制在一个较小的范围。事实上，阶梯气价的设计根据政策的需要还可以有很多方案。如可以适当地增加阶梯，把三阶梯改成四阶或五阶，针对不同收入群体制定相应气价。如考虑到居民对改革后价格的接受程度，可以放松企业预算平衡的约束，即只是减少而不是完全消除交叉补贴。能源改革方式很难做到一步到位，采用渐进式的改革形式可能会更符合目前的国情。同时，阶梯气价应该根据每个地区存在各自的地域特点、居民生活消费情况等因素，方案的设计因地制宜。
　　长期以来，我国对居民天然气采取低价政策。近年来我国气资源供应紧缺、雾霾环境治理压力加大、进口气大幅度增长，使得价格矛盾逐步凸显。供气成本近年来大幅度上涨，但居民气价的调整幅度和频率均低于其他行业气价，并长期处于较低水平，不能合理体现天然气资源稀缺和环境效益，不利于天然气资源节约和环境保护。阶梯气价作为解决居民气价上涨而推出的价格机制，应该是可行和较易接受的改革方案。值得一提的是，我国居民阶梯电价已经实施了一段时间。江苏、湖南及河南省的部分城市也在过去几年陆续进行了阶梯气价试点。政府应该总结阶梯电价以及地方阶梯气价试点工作的经验教训，使全国阶梯气价的推广更加顺畅和有效。
　　
　　（作者系新华都商学院副院长）
　　来源：上海证券报