吴海洋：农村土地整治：助推农业现代化

　　农村土地整治是根据规划对田、水、路、林、村进行综合治理，增加耕地面积、提高耕地质量、改善生产条件和修复受损生态的土地利用活动，是提高农村土地产出与效益的重要途径。在“十二五”时期，我们要加快农村土地整理复垦，着力提高耕地质量建设，大规模建设旱涝保收高标准农田，为农业现代化夯实基础。
　　一、农村土地整治是破解农业现代化制约因素的重要手段
　　由于自然与历史原因，我国农业现代化进程明显滞后于工业化和城镇化。要破解这一难题，实现农业的跨越发展，需要方方面面形成合力，但加强土地整治无疑是关键环节。
　　国家粮食安全基础尚不巩固，亟须通过农村土地整治稳定耕地数量、提高耕地质量。保障粮食安全，最根本的措施是保护耕地。“十二五”时期，我国人口持续增加，消费结构不断升级，粮食需求呈刚性增长态势。与此同时，耕地数量减少、质量偏低、后备不足以及气候变化等不利因素，又严重威胁着我国粮食安全。另外，随着工业化、城镇化的梯度推进，东南沿海优质耕地大量流失，粮食生产重心正在从秦岭和淮河以南向北部和中西部地区转移，日益严重的水土空间错位导致了粮食产销的结构性矛盾，粮食供求将长期处于紧平衡甚至脆弱平衡状态。为巩固我国粮食安全基础、提升粮食安全保障程度，亟须通过农村土地整治减缓耕地过快减少趋势，提高粮食综合生产能力。
　　农业基础设施建设较为薄弱，亟须通过农村土地整治改善生产条件、增强抵御灾害的能力。基础设施薄弱一直是我国农业现代化的短板。全国主灌区骨干工程完好率不足40，农田有效灌溉面积不足全部耕地的50，加上装备落后、科技水平不高以及耕地质量较差，农业生产“靠天吃饭”局面没有根本改观。自然灾害频发、受灾面广量大、成灾损失严重等问题极大地困扰着农业现代化建设。据统计，20012010年，全国因灾损毁耕地年均高达57万多亩。为改善农业生产物质条件、增强抗御风险能力，亟须通过农村土地整治提高基础设施建设水平，改变基础设施落后局面。
　　农业生产要素利用效率较低，亟须通过农村土地整治提高利用水平、降低生产成本。我国农业户均土地不到0。5公顷，远低于欧美国家，甚至低于日本、韩国；农田地块形态破碎，耕地中田坎、沟渠、道路占比高达13。由于农业资源禀赋欠佳，加上生产经营粗放，生产要素利用效率不高，导致综合生产成本较高。截至目前，我国农业用水有效利用系数平均仅为0。5，而发达国家普遍为0。70。8；粮食单产与国际先进水平差距较大，水稻单产只及国际先进水平的85，小麦和大豆仅为55，玉米和马铃薯不足50；农业增产依赖增施化肥、农药，农业生产成本居高不下。为改善生产要素利用水平、降低农业综合生产成本，亟须通过农村土地整治提高生产要素利用效率，减少生产要素投入数量。
　　城乡土地开发利用缺乏统筹，亟须通过农村土地整治搭建平台、促进城乡协调发展。由于农村建设历史欠账较多，基础设施配套和公益设施建设滞后，同时在一些地方管理体制还存在二元分割，导致生产要素城乡流动限制较多，工业化城镇化发展“缺土地”、农业现代化“缺资金”、城乡统筹发展“缺平台”问题较为突出；城乡土地利用缺乏统筹协调，城镇粗放蔓延、农村无序建设现象普遍，农村居民点占地与城镇占地“双扩”局面仍未改变，20012010年全国城镇建设用地和农村居民点建设用地年均分别增加200多万亩和20多万亩。为构建城乡一体化发展新格局，亟须通过农村土地整治搭建平台，消除生产要素流动障碍，促进城乡协调发展。
　　二、农村土地整治在推进农业现代化过程中取得显著成效
　　近年来，在各级党委、政府高度重视下，农村土地整治围绕中国特色农业现代化目标深入进行，极大地助推了农业现代化。
　　一是补充数量和提高质量并举，巩固了粮食安全的耕地资源基础。20012010年，全国通过农村土地整治补充耕地4200多万亩，其中“十一五”期间补充3000多万亩，超过同期建设占用和灾害损毁耕地面积，对坚守18亿亩耕地红线起到了至关重要的作用。全国经整治耕地质量平均提高1个等级，按亩产平均提高10计算，每年通过农村土地整治增加的粮食产能相当于增加了400万亩耕地的产出。例如，黑龙江省近10年累计投入106亿元，实施各类土地整治项目512个，新增耕地157万亩。
　　二是加强高标准基本农田建设，改善了农业生产的基础设施条件。近年来，农村土地整治以建设高标准基本农田为重点，大力推进土地平整工程，合理确定田块规模，适当规整田块形状，提高田面平整程度；健全完善田间道路和防护林网系统，优化道路林网格局，提高田间道路荷载标准、通达程度，增强林网防护能力；加强农田灌排工程建设，提高耕地灌溉比例和灌溉用水利用系数，增强农田防洪排涝能力。20012010年，全国通过农村土地整治建成高产稳产基本农田2亿多亩，仅“十一五”期间就建成1。6亿亩，有效缓解了农业基础设施长期薄弱的局面。
　　三是优化土地利用结构和布局，构建了城乡一体化发展的新机制。近年来，通过农村土地整治，我国加强各类用地结构和布局规划设计，满足了现代农业生产的多功能用地要求，优化了农田分布格局。2006年以来，全国农村建设用地整治项目区直接投资2300多亿元，整治后的农田分布更为集中连片，村庄环境和居住条件显著改善。农村土地整治促进了城乡统筹发展新机制的建立。许多地方按照以城带乡、以工补农的要求，通过城乡土地资源优化配置缓解了城镇化用地压力，通过土地级差收益返还增加了新农村建设资金。城乡土地要素有序流动，促进了农民居住向中心村镇集中，耕地向种粮大户和专业合作组织集中，产业发展向工业园区集中。
　　四是改变农民生产和经营方式，拓宽了各地农民的增收创收渠道。农村土地整治具有增加农民收入的多重效应。据测算，经整治耕地的生产成本平均降低了515；每亿元农村土地整治投资中工程施工所需劳动力投入约占20，创造了150多万个劳动力用工需求。“十一五”期间，参与农村土地整治的农民人均收入年均增加700余元，劳务所得全国合计超过150亿元。此外，农村土地整治还成为推进扶贫开发的重要举措。2001年以来，国家在多数扶贫开发重点县开展了农村土地整治，中央安排资金超过60亿元。一些地方也将农村土地整治作为促进农民脱贫致富的小康工程，如湖北省农村土地整治向贫困地区倾斜，不仅保证当地农民人均1亩良田（园），而且大力发展特色农业，努力培育农业经济新的增长点。
　　三、农村土地整治要通过强基固本发挥更大作用
　　“十二五”是加快推进农业现代化的关键时期，农村土地整治要强基固本、有序实施。
　　建成4亿亩高标准基本农田，进一步夯实粮食安全基础。2011年7月，温家宝总理在国务院常务会议上强调，力争“十二五”期间再建成4亿亩旱涝保收的高标准基本农田。为完成这一目标任务，今后农村土地整治应以大规模建设旱涝保收高标准基本农田为重点，大力推进农用地整治，稳妥推进农村建设用地整治，加快推进损毁土地复垦。根据全国土地整治规划安排，20112015年全国将强化500个基本农田示范县建设，改造提高116个示范区，新建5000处万亩连片示范区，整治后基本农田将平均提高1个等级，粮食亩产增加100公斤以上。与此同时，我们还将努力整治农村建设用地450万亩，复垦损毁土地2600万亩，进一步增强国家粮食安全保障能力。
　　加强农村土地整治基础工作，进一步增强事业发展后劲。当前和今后一个时期，应以长远发展和稳步推进为着眼点，夯实农村土地整治持续发展的工作基础。在土地整治规划编制实施方面，加快健全国家、省、市、县四级土地整治规划体系，严格土地整治规划评审和实施跟踪；在健全土地整治标准体系方面，规范土地整治行为，确保土地整治质量；在土地整治信息化建设方面，建立土地整治数据库，完善土地整治项目备案制度，切实掌握土地整治成效；在强化土地整治法制建设方面，加紧修订现行土地管理法律法规，研究制定《土地整治条例》；在基础研究和队伍建设方面，加强土地整治理论、方法和技术研究，组织实施重大科技专项和教育培训，建立土地整治从业人员持证上岗和机构资质认证制度等。
　　构建相关涉农资金聚合机制，进一步提高支农惠农成效。资金统筹将成为今后农村土地整治的关键因素，当前应努力形成政府投入持续加大、相关部门共同参与、农民积极出资投劳、社会力量广泛参与的多元化投入机制。重中之重是按照“渠道不乱、用途不变、专账管理、统筹安排、各记其功”的原则，严格执行新增建设用地土地有偿使用费和用于农业土地开发土地出让收入征收使用管理规定，发挥土地整治专项资金的引导作用，聚合农村公路修建、农业综合开发、农田水利建设、农村危房改造等涉农资金，发挥资金整合的规模效应，切实提高支农惠农效果。
　　创新农村土地整治体制机制，进一步保障工作顺利推进。为保障农村土地整治工作持续健康发展，应加快相关重点领域的改革创新。在构建机制方面，建立健全“政府主导、国土搭台、部门联动、农民主体、社会参与”的农村土地整治工作机制；在落实责任方面，明确县级以上人民政府为责任主体，将农村土地整治工作列为政府领导任期目标责任制的一项内容；在完善监管方面，建立健全集中统一、分级负责、全面全程的监管制度，创新监管技术手段，建立信息公开与情况通报制度等；在加强激励方面，加大财政转移支付力度，构建区域补偿机制，按照“谁投资、谁受益”原则，鼓励和引导社会资金参与。
　　（作者：国土资源部土地整理中心主任）