程国强：入世10年：确保开放条件下的国家粮食安全

　　“民以食为天”，从古至今中国人都将农业看作是国家的根本，在入世谈判中，农业被公认为是最艰难的部门之一，而最终的结果却是农业市场成为中国开放程度最高的领域之一，10年之后农产品的进口关税降到15，不及世界平均水平的14。
　　10年来，农业市场开放的利弊之争从未停息，随着部分农产品的巨量进口，国内市场遭受“重创”，部分行业集体“沦陷”的出现，中国粮食安全的问题也不断被提及，农业国际化是否能解决中国人的粮食问题也存在诸多争议。
　　为此，本报日前专访了著名农业问题专家，国务院发展研究中心研究员程国强，他认为入世10年，中国基本建立了开放条件下国家粮食安全的保障机制，也完成了农业政策的基本转型。但同时，他也指出，中国农业统筹利用国际国内两个市场、两种资源的能力还有待提高。在新的国际环境下，中国农业将面临更为严峻的挑战。
　　农业入世10年解决了两个问题
　　《中国经营报》：农业是在中国加入世贸组织的谈判中最为艰难的一个部分，当初很多人担心中国的农业会出现市场和资源的双重危机，10年过去了，实际情况怎样，您作何评价？
　　程国强：我认为要从总体上评价入世10年的得失。现阶段中国农业发展的基本目标是，保障主要农产品供给、促进农民增收。从10年的数据上来看，这两个目标都实现了。
　　中国的粮食总产从2001年的9052亿斤增加到了2010年的10930亿斤，增长了20。7，年均增速达2。1。从2004年开始，中国粮食生产连续8年丰收，粮食产量保持在1万亿斤以上水平，打破了延续多年的粮食三年一减的不稳定周期，粮食安全基础得到进一步强化。
　　农民增收方面则更明显，多项重要的农业扶持政策都是在这10年里出台的，农民人均纯收入由2001年的2366元增加到2010年的5919元，增加3552元，年均增长10。7。
　　另一方面，入世以来，在市场开放的同时，国家加大了对农业的支持保护。出台了取消农业税，实施直接补贴、农资综合补贴、良种补贴、农机具购置补贴、最低收购价等一系列具强农惠农政策措施，初步建立了以价格支持为基础，农业补贴为主体的农业支持政策体系。就是在这10年，中国全面实现从农业“负保护”向“正保护”的政策转型，
　　令人关注的是，从2004年开始，中国由农产品贸易顺差转变为贸易逆差，2010年达230。4亿美元，比2004年增长4。7倍。。农产品进口总额从2001年的118亿美元，增加到2010年的719亿美元，年均增幅达22。2。在粮食等主要农产品综合生产能力稳定提高的背景下，农产品贸易结构出现的这种转折性变化，意味着，中国在农业市场开放和粮食安全保障之间，找到了平衡点。或者说，中国形成了服务于保障国家粮食安全的农产品贸易战略。
　　当然，也有一些人认为，农产品进口的快速增加，是一种“危机”，是加入世贸组织、开放农产品市场的深刻“教训”，对此我们必须作理性分析。。
　　《中国经营报》：确实，农业贸易逆差的不断扩大、部分农产品进口的大幅增加引起了很多人对农业的担忧，您认为这种现象是会一直持续下去，还是阶段性现象？我们是如何应对的？
　　程国强：中国首次出现农业贸易逆差是2004年，从而终结了农业对经济增长的外汇贡献历史。中国农业的贸易依存度由入世之初的15上升到了20。2。从国际经验看，随着中国经济的持续快速发展，今后农产品贸易逆差将始终存在并不断扩大，农业对外贸易依存度也将进一步上升。
　　从经济增长的国际经验看，一些农业资源相对紧张的国家和地区，在工业化初期阶段，农产品出口增长较快，对经济发展具有重要的外汇贡献。但经济进入高速增长后，则转变为大量进口农产品，出现巨额农产品贸易逆差。到工业化完成后，农产品消费进入稳定增长阶段后，农产品进口趋于稳定。例如中国台湾地区19521969年农产品出口贸易顺差为29。3亿美元，占外汇收入的50以上，为台湾经济起飞奠定了基础、作出重要贡献。但从1970年经济起飞开始，台湾第一次出现6。6万美元的农产品贸易逆差，此后随着农产品进口大幅度增长，再也没有出现过顺差。因此，对农产品贸易逆差和进口增加，应该从经济增长的全局视角进行观察。显然，我们也绕不开这样一个发展路径。
　　市场“危机”与粮食安全
　　《中国经营报》：现在社会上很多人都在关心中国的粮食安全问题，部分人担心随着中国农业越来越深的融入国际市场，中国的粮食安全会受到冲击，您怎么看？
　　程国强：今后我国人口增长、耕地减少、水资源短缺的矛盾日益突出，粮食安全问题将长期存在。要立足国内资源，实现粮食的基本自给，我们始终面临巨大的挑战。在农业对外全面开放的背景下，我们必须用全球视野、战略眼光来理解中国的粮食安全问题。
　　在农业资源极其紧张的背景下，坚守立足国内实现粮食基本自给的方针，意味着必须保障足够的国内农业资源来生产水稻、小麦等主粮产品。如何满足日益增长的油料、棉花等资源性农产品需求，就需要统筹利用国内外两种资源。10年来，中国农业一直面临一个犹豫不定、没有达成共识的两难问题：增加进口，有可能会冲击国内市场；减少进口，则难以满足国内的日益增长的需求。更重要的是，由于粮食与经济作物之间的比较利益的差异，资源性农产品的进口与否，直接关系到能否确保主要农产品的有效供给。备受各方面质疑的大豆等油脂油料的进口，或许是这一仍然在争论的问题的一个缩影。
　　问题在于，如果不进口这些资源性农产品，会有怎样的影响？比如，2010年中国进口的植物油加上进口油籽折油，共2035万吨，若全部改为由国内生产，按照目前国内大豆单产236斤计算，约需9。6亿亩大豆种植面积。这相当于要挤占全国所有的水稻与玉米种植面积，意味着必须以减少全国68的粮食总产为代价。
　　《中国经营报》：中国是在以牺牲国内一般农产品市场为代价换取主粮的基本自给？
　　程国强：我不认为这是牺牲了国内市场。解决中国的粮食问题，不可避免地要在农业比较优势与粮食战略利益之间作出权衡。我们测算过，目前保证国内农产品供需基本平衡的种植面积约3537亿亩，但国内现在能提供的只有25亿亩，其中要死守的是16亿亩主粮面积。因此，还有1112亿亩面积生产的农产品需要通过进口从国外来补充，包括大豆等油脂油料、棉花、食糖、橡胶、木材等。
　　因此，农业国际化，实际上为立足国内实现粮食基本自给提供了一个全球视野和战略空间。
　　《中国经营报》：总结农业入世10年，您觉得有什么经验教训值得总结，未来中国农业贸易的战略取向是什么？
　　程国强：有两个方面的问题值得重视。一是要进一步加强对农业对外开放战略和统筹管理。目前不管是国内农业生产、市场流通，还是对外贸易，部门分割、管理缺位的问题仍然十分严重。比如大家担心的大豆压榨产业安全问题，或许更重要的是我们管理的缺失。第二个是国际市场波动风险加剧，但我们还缺乏必要的风险管理机制。国际农产品市场波动频繁，越来越不确定，最突出的是，影响国际农产品市场的非传统因素日益复杂。如农产品的能源化问题，美国将40多玉米产量用作燃料，改变了国际农产品市场的格局。还有一个是大量热钱涌入国际农产品市场，操控国际粮价，农产品成了一个投机品，国内大豆压榨企业在2004年和2008年的大豆价格波动中集体“沦陷”就是一个典型。如何应对这些风险和挑战，也是一个非常紧迫的课题。