易宪容：着眼点在推动地方财政体制重大改革

　　已讨论多年地方政府自行发债的大门终于打开了。
　　有媒体披露，《2011年地方政府自行发债试点办法》（以下简称为《办法》）主要在于应对即将到来的地方政府集中到期偿还债务的高潮。如果不能在债务第一波高峰来临之前允许地方政府自行发债务，那很可能地方政府不少在建项目资金突然断流，把地方政府融资平台潜藏的巨大风险完全暴露出来，从而引发地方政府债务危机及中国银行危机、金融危机、经济危机等。
　　不过，笔者理解，《办法》的出台估计并非仅是一项化解地方政府短期的融资的方式。或主要是为了解决即将集中到期的地方政府债务偿还的问题，而可能是通过这个试点来解决当前地方财政来源的结构性问题。因为，就《办法》所试点的地方来看，是国内经济最为发达及财政状况最好的。这些省市的财政状况一向良好，根本不存在集中到期债务偿还的违约问题。假定这些地方财政状况不好，在《办法》额度内自行发债，与这几个地方财政要支出的项目比也是杯水车薪。因此，这几个经济发达的省市自行发债，更主要是通过这种试点取得经验后对国内地方财政体制进行重大改革。
　　对于地方政府自行发债，有人认为关键在于控制风险，避免地方官员在获得发债权之后，不计风险和后果，滥用发债权；也有人质疑这种地方政府自行发债的合法性。对于地方政府自行发债，这些问题自然是重要的。如果这种债券发行由中央财政担保，那么地方政府把这种发债额度使用到极致是必然的。还有，作为一项重大财政体制改革，仅是以试点的方式来推行，也是缺乏法理上的基础。
　　不过，在笔者看来，这些还不是《办法》所面临的问题中最为重要的方面。因为，在近十年间，随着金融市场发展及金融工具增加，为了短期的GDP快速增长，每一级的政府无不在其权力范围内过度使用各种信用工具。而从已有经验来看，哪个地方政府能把不同的金融工具使用到极致，哪个地方的GDP就能有更快的增长。特别是2008年9月美国金融危机之后，这种观念更是深入到每个政府官员的头脑中。大家可以看到，早两年，地方政府融资平台之所以能快速增长，就与这种融资理念有关。据查，对于地方政府融资平台近11万亿元的贷款，地方政府基本上没有将其考虑在到期偿还的范围内。如果是这样，建立任何地方政府的债务偿还风险管理体系也都可能鞭长莫及。比如，各地的土地出让金的监督使用风险，不也是有一套风险约束管理制度吗？但这些制度对地方政府约束力多强呢？这些年来地方政府对土地财政的强激励从未减弱过。
　　还有，近些年来，地方政府的公共项目支出都在成倍增长，地方政府公共财政支出的规模越来越大。这仅是在城市化的快速进程中推动公共财政支出快速增长吗？可以说，在中国，无论经济富裕的地方还是落后的地方，几乎所有地方政府都对城市基础设施粗放型的经营特别感兴趣。因此，全国各地的大中小城市的街道越修越宽，城市基础设施越修越多，其造价也越来越高。这样，不仅当地GDP上去了，政府官员的业绩上去了，而且也给这些官员提供了巨大的寻租空间。很清楚，如果地方政府粗放型的城市化经营理念不改变，或整个城市基础设施建设低效率现象不扭转，那么，仅仅依靠地方债风险控制机制的制衡是无济于事的。
　　应该看到，随着房地产市场调整，地方政府的“土地财政”风险将逐渐地暴露出来。地方政府自行发债是化解其风险的一种方式，而且这种化解方式需要一系列制度安排来保证，否则，它或将制造另外一波金融风险。而且，要解决地方政府的土地财政问题，还得对现有房地产税收制度、土地出让金制度、公共财政制度、政府官员的考核制度及政治民主制度等多方面入手，进行重大制度改革。只有这样，才能建立起地方政府自行发债风险管理与制衡配套机制，保证地方政府在保障民生的前提下有效运行。可见，地方政府债自主发行不仅在于试点，更重要的是要借此东风着手一系列重大制度改革，并由此真正建立起公共财政均等化的现代财政制度。
　　（作者系中国社会科学院金融研究所研究员）