沈建光：中国金融监管新框架：走向超级央行？

　　中国“十三五”规划建议将“改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架，实现金融风险监管全覆盖”，由此把改革目前的金融监管框架提高到战略高度，也引发的日益激烈的讨论和论战。
　　早在三年前，笔者在本专栏发表文章《中国大部制改革构思》，提出现有“一行三会”（一行三会指中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会和中国保险监督管理委员会）监管体系已不适应混业经营的金融发展新形势，有必要进行深入改革。而在今年7月股灾之后的文章《驱散股灾阴霾的三步走战略》中，笔者也明确表示，危机暴露出现有金融监管体系缺乏协调，迫切需要改进。
　　如今，针对金融协调监管改革的话题再次引发广泛关注，支持者与反对者皆有不同见解。在笔者看来，目前对于金融协调监管的讨论主要分为两个层次，第一个层次是是否应该调整，核心争论体现在监管调整的成本与收益究竟孰轻孰重。第二个层次是如何调整，成立国家层面的金融稳定委员会、“三会”合并成立统一监管机构以及仿效危机后国际央行改革最新经验，成立超级央行均是备选方案。
　　一、改革现行金融监管框架势在必行
　　仅第一个层次即是否应该调整而言，笔者认为有八大理由去改革现在的金融监管框架：
　　第一，混业经营是大势所趋，现有金融监管体系严重落后于金融发展现状。可以看到，目前中国所实行的金融监管体制是上个世纪90年代逐步形成的，伴随着近年来大资管时代的到来，混业经营趋势不可逆转。然而，现行“一行三会”监管格局与这一发展趋势相悖，导致金融市场机械分裂，监管真空区与监管套利的现象普遍存在。实际上，美国次贷危机爆发已为我们提供经验教训，当时次贷产品横跨银行、证券、保险等多种产品设计，监管落后恰恰是危机爆发的重要原因。
　　第二，现实危机拉响警报，如不修改金融监管框架，将酝酿更大风险。确实如此，今年7月发生的股灾令人不寒而栗。当时证监会为防风险，大力清理配资，但对于银行、信托、保险等其他金融行业究竟有多少资金进入、市场杠杆水平如何并不清楚。其后引发的股市大幅下滑以及连锁反应更让各监管部门手足无措，并加剧了系统性金融风险与救助成本。而早在2013年6月，中国也发生了令人瞠目的货币市场流动性危机，俗称“钱荒”，更由于央行与金融机构之间沟通不畅，一度导致银行间隔夜利率一度飙升至接近30，显现出分业监管的漏洞。
　　第三，金融危机后，国际经验显示央行在宏观审慎方面的地位增强，监管职能大大提高。例如，英国对金融监管体制进行了彻底而全面的改革，取消了原有综合监管机构金融服务局（FSA），赋予央行宏观审慎管理职责，又将微观审慎监管职责收归央行。美联储走向了“超级监管者”，不仅大小型金融机构均由美联储管理，连金融衍生品市场的一切金融监管权都由其管理。而欧债危机之后，欧盟亦批准了建立以欧央行为核心的银行业单一监管机制，强化了欧央行在监管方面的地位。
　　第四，部门利益之间协调困难，“一行”与“三会”之间、“三会”内部之间往往存在着目标不一致，导致监管效率低下。从行政级别来说，“一行三会”都是部级机构，彼此互不隶属，任务不同。而由于不存在隶属关系，在核心职能存在冲突和矛盾之际，协调便会异常困难，导致金融风险积聚。例如，央行与银监会方面，早前对于影子银行的监管力度上便存在分歧，央行希望严格监管，而银监会则担心冲击到银行利润。正如上文所提，此次股灾的出现，恰恰反映了三会之间内部信息交流不畅，目标存在差异的局面。
　　第五，人民币国际化的必然要求。金融危机以来，中国决策层推动人民币国际化的力度空前，如资本项目方面，今年央行宣布境外央行、国际金融组织、主权财富基金可以运用人民币投资银行间市场，并在沪港通的基础上进一步探索深港通；汇率市场化方面，央行完成人民币汇率中间价改革；利率市场化方面，不再设置存款利率浮动上限等等。伴随着人民币加入SDR，人民币成为储备货币水到渠成。而伴随着人民币国际化地位的提升，金融监管方面也应该进行相应调整，以适应更加开放的国际化战略，防范金融风险。
　　第六，央行作为金融体系流动性的最后提供者，只有打破先行监管框架，才能改变当前只能获得零散化的信息碎片的局面。通过协调监管，掌握最全面的监管信息，利用信息优势，及时干预和应对，避免事后救助以及相当昂贵的成本。
　　第七，金融创新，特别是互联网金融的发展加大了对现有金融监管的挑战。面对互联网金融的快速发展，决策层的态度从最初观望，到如今大力支持，并提出了《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》。而此前著名学者谢平亦提出互联网金融概念，认为此次互联网指导意见指出互联网其实提供的是平台服务，其在信息、数据、产品、服务、渠道可对接很多金融业务，每一种业务都可以衍生出独立的机构，然后在网上有效地整合。现有分业监管、机构监管的逻辑框架适用性较低，混业监管更合适。
　　第八，容易造成宏观政策的叠加效应。一般而言，货币政策往往需要根据经济周期的变化做出相机抉择，但从过去经验来看，由于银行业面临央行与银监会两道关卡，两种力量相互作用下有时政策会产生叠加抑或是削弱的效果。比如，通胀高企，经济过热之时，货币政策需要维持偏紧基调，而监管部门如果加倍收紧，便会造成力度过大的局面。而此前一段时间，经济下滑，货币政策更加积极，但监管部门处于对风险的考虑，存贷比等指标反而成为金融机构难过的关卡。两者作用相互对冲，导致最终货币政策效果在执行过程中存在一定程度上的扭曲。
　　在笔者看来，上述一些原因逻辑清楚，论证有据，现行监管框架修改势在必行。当然，对此笔者也发现也有一些反面的声音，笔者亦罗列如下，以其在调整过程中，充分考虑反对面的合理性，寻找相对占有的方案：
　　一是有效监管不等同于机构框架调整，用机构变更代替深层次的改革，浪费人力物力，达不到改革目。其实际上道出了更深层次的改革目标，即不应是限于形式上合并，更重要的是推动全方位的改革，否则可能造成改革重点不明，效果不佳的局面。但笔者认为，寻找符合现有金融发展方向而又激励相容的监管框架改革仅是第一步，相关的配套改革，如国企改革、行政管理体制改革，法制建设等需要协调推进，方能达到良好初衷。
　　二是“一行三会”合并重走老路。“一行三会”分立始于20世纪90年代初，不可否认，这一参考美国在上个世纪30年代形成的分业经营和分业监管模式，在特定历史时期对于整顿金融秩序，防止金融系统腐败起了很大的作用。但正如上文所谈，大环境已经发生变化，金融混业经营大趋势下，分业监管体制已经跟不上时代发展，需要应时而变。
　　三是“一行三会”监管格局经过多年运行，各机构专业水平已经大大提高，合并会导致监管效率上的损失。在笔者看来，上述观点亦被现实所击倒。虽然各自专业水平已经提升，但股灾与钱荒都显示，仅局限于各自领域的专业知识，不能做到协调监管，对于防范金融风险意义有限。相反，不论是成立协调监管机构，还是三会并入央行，原有的专业技能都仍会得到发挥，对此无需过度担忧。
　　四是央行作为最后贷款者，又是超级金融监管当局，集所有权力于一身，容易产生道德风险。但正如汇金公司副董事长李剑阁在近日演讲中所提，今年来的资本市场动荡已然显示出分业监管的道德风险更为严重。中国央行此前没有金融监管职责，但有金融稳定任务，如果仍然利用碎片化信息，毫无疑问将增加央行的最后救助成本。
　　五是分立的监管部门可以形成制衡。对此讨论便如同硬币的两面，增加制衡的反面便是容易出现协调不畅；而结合上文逻辑，即无论是增加制衡也好，专业性较强也罢，抑或是降低道德风险也可，在危机已经频繁发生，且损失不断加大之余，仍旧持有上述传统观点恐怕已经站不住脚了。
　　六是央行目标越多，越不利于传统的货币政策目标实现。金融危机以来的国际经验表明，各国央行的政策目标已经走向多元化，加强宏观和微观审慎监管被多国纳入央行职责范围。而中国货币政策目标历来多元化，不仅包括低通胀、保持适度的经济增长、创造适度的就业机会、保持国际收支平衡，甚至承担金融稳定与改革发展。
　　如何协调上述目标，中国央行行长周小川曾表示，央行会通过多目标函数加权考虑货币操作以满足六大目标。而笔者也在文章《中国货币政策新框架思辩》文章中提到，为了达到多重目标下的“次优选择”，央行需要一手减负，一手加责。所谓加责，即央行应该在宏观审慎管理方面承担更多责任，加强与市场沟通等；所谓减负，则是应该从顶层设计的角度协调推进改革，过度承担改革与发展之责是央行不可承受之重。
　　二、如何对金融监管框架进行调整？
　　既然现有金融监管框架存在弊端，那么，寻求更佳的调整方式便迫在眉睫。当然，目前对于下一步如何调整，学术界与政府决策层并没有提出统一意见。归纳下来，大致有以下三种途径：第一是强调把金融监管协调机制做实，比如在国家层面成立金融稳定委员会，从更高层面协调“一行三会”；第二是将“三会”监管权统一，成立综合监管机构；第三是仿效危机后国际央行改革最新经验，将“三会”并入央行，采取超级央行模式。
　　毫无疑问，上述三种途径，均是对现有制度的改进。从三种方案涉及到的利益重新分配、部门调整以及人员调整来看，三种方案依次从简入繁，对应的推进难度亦是从易到难。相比之下，笔者更倾向于第三种方案。
　　原因在于，对于第一个方案，成立更高层面的监管机构，协调“一行三会”，笔者对其效果存疑。要知道，以往并非没有统筹协调监管的先例，早在2004年，“三会”就建立了“监管联席会议机制”。而2013年钱荒发生不久，国务院便批复了建立由人民银行牵头的金融监管协调部际联席会议制度，试图使之起到协调各方，防范风险的作用。
　　然而时至今日，“监管联席会议机制”仍主要是信息交流平台，意义有限。按此逻辑，如果仅是在机构松散的情况下将“一行三会”合并在大决策机构之下，各自内部利益与各部门目标不改变，激励机制没有形成，与此同时，金融监管与货币政策的施行又是专业性相当强的工作，期待微观基础分散而决策机构进行专业性判断，帮助多方协调，难度颇大，亦有些理性化色彩。
　　对于第二种方案，将“三会”监管权统一，成立综合监管机构。虽然上述监管可以满足“三会”之间的监管真空，发挥规模经济效应，但央行与新成立的监管委员会如何协调更是未知，无法改变央行作为最后贷款人与信息不对称方面的困局，一旦危机发生，成本必然较高。
　　实际上，危机之后英国金融监管的改革经验可以给我们提供诸多启迪。可以看到，危机之前，英国由金融服务局（FSA）对银行、证券、保险业金融机构实施统一审慎监管，但金融危机的爆发，促使英国思考宏观审慎监管的必要，取消了FSA，改为以构建强有力的中央银行为核心的新型监管架构。FSA前主席特纳勋爵（LordAdairTurner）更是在操刀改革时提到“在一个完美世界中，我宁愿希望我们能够在2005年或2006年的时候就完成这项改革”。
　　对于第三种方案。笔者认为，虽然其利益牵涉更深、部门调整、人员变动更多，但改革更为彻底，与国际化发展方向更为接近。一旦完成，可以深刻改革以往监管框架的弊端，帮助央行获得信息优势，降低最终贷款人的救助成本，并有助于宏观审慎管理的实现。
　　当然，正如不少有益建议所提到的，“三会”纳入人民银行只是协调监管框架改革的一步。在笔者看来，未来监管协调机制应该遵循立体式改革模式，即从横向、纵向、立向三个方位进行协调改革，方能发挥作用。
　　具体来看，所谓横向，意味集中监管权，“三会”并入央行，在现有货币政策委员会的基础上，建立相对独立的金融稳定委员会，负责宏观审慎管理和系统重要性机构的监管；所谓纵向，即为对现有“三会”投资者保护局合并，成立金融行为监管局，进行微观监管与投资者保护；所谓立向，即为修改中央、地方金融监管事权划分体制，对不跨省经营的各类准金融机构由省政府进行监管。
　　更进一步，在笔者看来，金融监管协调不应仅限于金融领域，未来国有企业是否仍然存在预算软约束，监管者能否做到“监管”而非“主管”，央行如何做好防止金融风险等，也关系到全国范围内的改革方案落地，如简政放权、国有企业改革、财税改革，甚至从本质上来讲，涉及到依法治国、依法行政的治国理念，远非简单机构合并便可万事无忧。
　　从长远来看，建立现代化的金融协调监管体制挑战重重。全国范围内的相关配套改革牵一发动全身，在不断探寻追求更加完善的监管框架基础上，只有多重改革协调推进，才能达到提升金融监管体制，确保金融稳定，促进经济发展的初衷。