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拜登政府与美欧关系修复的空间及限度
  【关键词】拜登政府;美欧关系;特朗普冲击波;欧洲战略自主
  【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2021.02.003
  美欧关系变动是世界百年未有之大变局的局部反映与表现,也是刺激大变局加速演进的一个重要因素。美欧关系在特朗普执政期间遭受重创,跌至历史最低点,而随着拜登入主白宫,美欧关系的修复似乎迎来了曙光。拜登政府回归美国传统外交价值理念、重拾大西洋主义以及欧洲急欲摆脱"特朗普冲击波"带来的困扰,将助推美欧关系得到一定程度的修复。但是,在世界格局加速转变和大国竞争日趋激烈的态势下,美欧结构性矛盾与障碍难以简单地被平抑,美欧盟友关系难以完全回到过去。美欧关系的调整会持续下去,其影响将会愈加凸显。美欧关系遭遇"特朗普冲击波"
  特朗普执政4年对美欧关系的影响堪称历史性的。特朗普高举"美国优先"旗号,大幅度调整了对北约和欧盟的政策,严重激化了美欧在安全、经贸和全球治理等领域的矛盾,导致跨大西洋联盟急剧退化,美国与欧盟关系陷入危机。
  特朗普秉持"零和博弈"理念,从重商主义角度看待跨大西洋联盟,用经济成本来计算美国的北约义务。他认为美国对跨大西洋联盟的贡献远高于其盟友,且盟友利用了美国的天真和对欧洲安全的承诺,因此必须与欧洲重谈交易。他将美国对欧洲的安全承诺及北约义务作为施压工具,胁迫欧洲在北约军费乃至贸易上对美国让步,由此损害了北约安全保障的可信度以及美国在北约的领导地位,交易成分增多甚至冲击了跨大西洋聯盟的情感基础,使之有滑向交易型联盟的风险,即从情感和价值领域的"天然联盟"向实用主义的交易型联盟退化。此外,美国在"印太战略"下强化与中国的竞争,重新分配其军事资源,导致美国在欧洲及其外围地区进行收缩。在美国不完全撤出欧洲和北约的情况下,一个更加内向、不得不更多关注自身及周边安全的欧洲与战略上以遏制中国为主要目标的美国,将逐渐走向更加松散、责任分担型的安全伙伴关系。这一变化既是跨大西洋联盟松散化的表征,也是加速其退化的重要诱因。
  特朗普政府对欧盟更是极尽分化打压之能事。特朗普认为欧盟有可能使欧洲变成美国的重要竞争对手,因此希望看到欧盟失败。特朗普不仅支持英国"脱欧",而且为欧洲右翼保守势力、民粹势力挑战本国建制派和欧盟打气助威。在经贸领域,特朗普前所未有地以国家安全为由对欧盟征收钢铝关税,并公开指称欧盟为"敌人"。此举不仅加剧了美欧贸易摩擦,更是重创了美欧伙伴关系。前欧洲理事会主席图斯克"怒怼"特朗普:"有这样的朋友,谁还需要敌人?"[1]在全球多边领域,特朗普政府退出伊朗核问题全面协议、气候变化《巴黎协定》和世界卫生组织等一系列"退群弃约"行为和单边主义做法亦令欧盟备受打击,严重冲击了以自由主义、多边主义为基础的传统美欧关系框架。
  "特朗普冲击波"加速了冷战结束以来美欧关系的调整进程,其破坏力空前。尽管特朗普执政前美国国内要求改革北约政策的呼声越来越高,同时美国也一直对欧盟的独立倾向抱有戒心,但美欧关系史上从未有过哪位总统像特朗普这样公然质疑大西洋安全和经济体系的基本原则。权力不对称或是美欧关系衰变的主因,但"特朗普冲击波"的"强刺激"无疑更加速了这种衰变。奥巴马时期的美国驻欧盟大使安东尼·加德纳(Anthony Gardner)指出,美欧关系陷入低谷在很大程度上是因为特朗普政府放弃了美国60年来支持欧洲一体化的两党外交政策。[2]美国智库布鲁金斯学会的美欧关系观察数据也显示,在特朗普任内,美欧关系跌至历史低点。有分析认为,特朗普政府执政的4年,不仅对华关系发生巨变,美欧关系也进入了"非盟友"状态。[3]欧洲对美国是否仍是一个可靠的安全、外交或贸易伙伴愈发感到怀疑。法国《世界报》以《美欧之间的"严寒"》为题,揭示了特朗普任内不断恶化的美欧关系。美国《外交政策》网站评论指出,在特朗普政府所有外交政策遗产中没有什么比削弱美国几十年来建立和依赖的伙伴和联盟体系,更严重地损害美国在世界上的地位和影响力了。[4]
  特朗普政府对美欧关系的"践踏"成为欧洲人不堪回首的梦魇。正因如此,他们对2020年美国总统选举高度关注,期待拜登当选并将欧美关系带回理性与合作轨道,以摆脱"特朗普冲击波"的困扰。尽管选举结束后特朗普拒绝认输甚至还打起了官司,但欧洲领导人仍迫不及待地对拜登表示祝贺,期待拜登当选的想法溢于言表。抛开这一点不论,此次美国大选的更深刻意义或在于它能够验证,以反自由主义和保护主义为特征的"特朗普效应"究竟只是一种暂时现象,还是反映了美国政治中一种更深层次的变革趋势,而其验证结果将在很大程度上影响今后一个时期的美国内政外交,亦将决定拜登政府时期美欧关系修复的空间大小。美欧关系修复的空间与限度
  与特朗普缺乏外交经验并以狭隘的交易方式处理联盟事务不同,拜登擅长外交,并且对如何处理联盟关系有着成熟的想法。拜登认识到美国的优势正在减少,因此要利用软实力来开展国际合作,通过多边主义和国际制度来保持美国的霸权。拜登批评特朗普政府系统性的"退群弃约"侵蚀了支撑美国领导地位的全球经济与安全制度架构,疏远了美国最需要的民主盟友。2021年1月20日,拜登正式就任总统后,即签署重返气候变化《巴黎协定》和世界卫生组织的行政令。拜登希望通过外交来挽救美国的声誉,再次重视对通过联盟来实现美国外交政策目标的重要意义。有分析指出,与特朗普厌恶联盟和多边组织不同,拜登一直是"联盟人",他清楚外交的重要性,知道联盟可以增加美国的力量。[5]拜登宣称,美国对联盟的承诺是神圣的,而不应是交易性的;北约是一个价值观联盟,这使它比通过胁迫或金钱建立的伙伴关系更加持久、可靠和强大。[6]当下,拜登正在重建被特朗普颠覆的传统外交团队,将美国外交重新交到真正的专业人士手中。拜登已任命和拟任命的一些关键内阁成员不仅熟悉外交业务,而且大都同欧洲关系深厚。有学者指出,新上台的拜登政府在外交政策的制定和执行上将"一切恢复正常",这意味着一个通过推特治国的古怪、个性化、冲动的美国政府将被终结。[7]
  总之,拜登政府的外交政策将回归以多边主义、国际制度和联盟来保证美国霸权的战略轨道。美国最近的一项民意调查也显示,70%的美国人希望推行外向型合作的外交政策。[8]这些变化将有助于改善美欧关系的氛围。拜登在同欧盟和北约领导人通话中,强调了深化和重振跨大西洋关系的承诺,并重申维护《北大西洋公约》第五条款。欧洲对此予以积极回应,呼吁"重建强大的欧盟与美国联盟",共同塑造全球议程。法德两国外长还在美国《华盛顿邮报》发表联合署名文章,呼吁推进跨大西洋"新政",以使双方的伙伴关系适应全球各种动荡。[9]美欧关系氛围的改善具有凸显双方"团结"的象征意义,同时也有助于美欧双边关系的修复。
  短期来看,拜登政府"返群复约"将为美欧关系的修复提供动力。重返部分多边制度是拜登政府调整外交政策的一个重要内容。拜登上任后首次签署了17项行政令,除了重新加入气候变化《巴黎协定》以及世卫组织的行动方案,还可能重新加入联合国人权理事会及其他多边组织。拜登亦曾重申美国对新时代军备控制的承诺,这意味着美国也有可能在一定条件下重返伊朗核问题全面协议以及同意延长美俄《新削减战略武器条约》。如果这些得以实现,无疑会受到欧洲的欢迎,从而有助于美欧关系的修复与改善。当然对拜登政府而言,重返不只是参与,更重要的是要"领导",即"以国际合作确保美国的领导地位"。
  在国际格局"东升西降"以及大国地缘博弈加剧的形势下,美欧在所谓民主、人权和全球规则方面的共识也可能为"重建"双边关系提供一定空间。近年来,美欧与俄罗斯的关系因乌克兰危机而持续紧张,同时对中国崛起的战略焦虑也在加剧,双方基于共同价值观在应对俄、中"挑战"方面存在合作需求。拜登政府将国际规则之争与地缘政治角逐作为其大国外交的主旋律,宣称要把加强民主重新提上全球议程,并计划举办"全球民主峰会",其有可能将应对俄、中"挑战"纳入美欧关系的"重建"议程。欧盟则投其所好,在拜登就职前提出了一份题为《全球变局下的欧美新议程》的计划草案,除了表示欢迎拜登提出的召开"全球民主峰会"建议并强调欧美在俄罗斯问题上合作的重要性,还特别提出重新制定跨大西洋和全球合作新议程是"一代人难得的"、可以结成新联盟来对抗中国崛起的机会。[10]今后一个时期,美欧在加强所谓民主、人权和全球规则方面针对中、俄的协调联动值得关注。
  尽管如此,拜登政府上台伊始美欧之间的一些突出矛盾和结构性障碍难以消除,这就决定了双方关系的修复是有限度的。特朗普任下,美欧贸易摩擦是一个突出问题。欧盟期待拜登政府能够缓和美欧紧张关系,为此提议成立"跨大西洋贸易与技术理事会"(Transatlantic Trade and Technology Council),试图以此加强欧美经贸关系,扩大双边贸易和投资,同时促进数字税争议和贸易争端的解决。有分析认为,拜登政府可能会寻求将美欧贸易摩擦保持在一个"更清晰、可预测、易于管理"以及双方都接受的程度范围内。[11]据此判断,拜登可能会寻求结束特朗普政府对欧盟发起的"人为贸易战",并通过协商谈判解决波音和空客的航空补贴案争端。此外,拜登对气候变化的关注也可能为美欧贸易谈判提供机会,如在碳边界问题上协调立场;还可能在世贸组织改革问题上与欧盟合作,以此重塑美国重视多边贸易机制的形象,同时体现美欧"团结",对其他国家施加压力。但需要指出的是,拜登难以完全摆脱现行贸易政策的制约,因为这一政策与过去4年美国内外环境的变化密不可分。[12]拜登尚未提出新的贸易政策,因此他可能将贸易政策纳入更广泛的外交政策和国内议程之中。拜登将优先解决国内问题,继续支持"购买美国货"政策,由此对美欧贸易关系的改善构成制约。拜登尚未表示他是否会改变特朗普政府时期对欧洲征收钢铝关税的政策,且也有可能延续反对欧盟征收数字服务税的立场。欧美在如何征收数字税以及如何保障網络数据安全等问题上的分歧较深。欧盟主张加强对脸书(Facebook)、谷歌(Google)等互联网技术巨头公司的审查和监管,并将征收数字税作为欧美经贸关系中的一个优先议题。美国则质疑欧盟的做法是为了保护欧洲企业免受国际竞争的影响,而非真正为了保护消费者的权益。
  由于美国国内党争持续以及应对新冠肺炎疫情仍是当务之急,美国国会短期内难以通过有关数字税的任何议案,拜登政府也不大可能在制定新的数字规则方面向欧盟立场靠拢。此外,由于美欧内部都存在强大的反对力量,拜登政府即刻重返跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定(TTIP)谈判的可能性亦极小。该谈判久拖不决暴露出双方利益分歧之深,这从一个方面反映了美欧关系修复的难度较大。
  在安全防务领域,欧盟也就"重建"欧美关系提出了一揽子倡议,包括建立欧盟—美国安全防务对话、加强在俄罗斯问题上的合作以及共同推动国际军控与裁军议程等。关于欧盟防务与北约的关系,欧盟认为加强自身的防务作用有利于北约和跨大西洋合作,还提出欧盟和北约在能力建设的优先事项方面应尽力保持一致,并就各自的安全和防务举措、危机管理、军事行动和双边安全事项进行交流。可以肯定的是,拜登不会像特朗普那样蛮横地对待欧洲盟友,他执政期间,美欧在北约框架下针对俄罗斯的防务安全合作将有所加强。同时,拜登对待欧盟防务建设的态度也可能会多一些弹性,以鼓励欧盟在维护欧洲及周边稳定方面发挥更大作用,承担更多责任。尽管如此,美欧结构性矛盾仍难以消除。不让欧洲再像过去一样任意"搭便车"是冷战结束以来美国政府的一贯立场,拜登政府也不会例外。拜登政府仍会继续向欧洲转移防务负担,并要求欧洲盟友为北约军费作出更大贡献。由于欧洲大部分国家短期内仍难以实现军费达标,加上新冠肺炎疫情冲击下国家利益分化加大,这些都不利于弥合美欧在北约军费问题上的分歧。拜登政府依然不会放弃对欧盟独立防务建设的警惕与防范,其如何应对欧盟的"永久结构性合作"计划以及如何回应建立欧盟—美国安全防务对话的倡议,将是一个重要关注点。中国因素对美欧关系的影响加大
  中国因素的影响加大是当前美歐关系演变的一个突出特点。在中美竞争格局下,美欧都在重新审视和评估彼此的价值,美国试图拉拢欧洲以加强对华竞争地位,欧洲则将欧美协调作为维系跨大西洋联盟与促进自身在亚洲特别是在中国利益的重要途径和手段。特朗普执政期间,在美国影响下,欧盟在一定程度上配合了其对华政策,包括双方在收紧投资审查、5G安全等问题上协调了部分立场。2020年10月,欧盟和美国还举行了首次"中国问题"对话。由于拜登政府难以根本改变对华强硬态度,协调应对"中国带来的共同挑战"被认为仍将是美欧关系的重点之一。
  由于拜登政府和欧盟在对华关系上都强调价值观和技术竞争,因此双方在该领域的协调联动值得关注。拜登指责中国在技术和知识产权上侵犯美国利益,并对美国的全球影响力构成挑战,他上任前就表示不会立即取消对华关税,而是要与盟友合作建立应对"中国挑战"的统一战线,包括建立一个多边技术民主联盟(Multilateral Techno-Democratic Coalition)等。由此可见,拜登或许会在对华语调上比特朗普温和一些,但他更有可能建立一种新的反华多边主义。欧盟则主动迎合拜登政府,提议搁置双方之间的争议,采取一致立场并展开新一轮针对中国问题的欧美对话。欧盟有意将数字领域的合作作为欧美关系"重置"的一部分,这也是其提议成立"跨大西洋贸易与技术理事会"的重要考虑之一,目的是要把中国挤出全球技术贸易市场。总之,欧美认为中国的数字技术崛起及对外经济活动带来了价值观和安全"威胁",因此,在这些领域"重新发现西方"并共同应对"中国挑战"成为双方的战略共识。
  在美国的推动下,北约近年来日益关注中国并将应对"中国挑战"列入其议程中。目前,以北约为中心,美国、北约欧洲盟国以及欧盟已就如何开展涉华安全合作进行探索。在美国持续加大对南海问题介入的同时,欧盟则扮演"助力者"角色,在南海问题等中国的周边安全问题上尽量发出和美国一致的声音,并加大同中国在国际安全规范和价值观方面的软博弈。拜登政府仍会延续对华军事威慑政策,同时会继续要求欧洲与美国配合;而欧洲为了迎合拜登政府,则有可能在配合美国方面表现出更加积极的姿态,包括英、法两国继续派军舰赴南海行使所谓的"航行自由"。此外,美欧对中俄两国的密切合作尤其是军事联系不断加深感到担忧,防止中俄结成"反西方轴心"也可能成为美欧安全合作的一个重要内容。
  总之,由于美欧将中国视为一个经济、技术和战略上的竞争对手,双方有可能在数字技术、投资贸易、价值观和制度竞争以及军事安全等领域加强针对中国的协调联动。但同时,由于美欧在诸多领域存在利益不对称的博弈关系,双方协调联动难以避免地带有局限性。在双方谋求价值共识的背后,美国的地缘政治视角与欧盟的经济主导观点始终存在冲突,这根本上是缘于双方各自利益的分歧。欧盟对华政策的核心仍集中在中欧经贸关系上,双方均希望通过谈判回应对方的关键诉求,尤其是通过达成双边投资协定来降低双方关系的竞争性。2020年12月30日,中欧双方领导人通过视频连线方式共同宣布《中欧全面投资协定》的谈判完成,这标志着中欧经济合作迎来了新时代,同时也反映出欧盟不愿为了迎合拜登新政府而舍弃自身利益。在数字技术领域,由于欧洲对中美的技术有着双重依赖,因此它并不赞同中美技术完全"脱钩"。在军事安全领域,美国称中国为"头号威胁",而欧洲的主要安全威胁仍是俄罗斯。虽然欧洲同意将中国纳入北约战略视野,但不愿将应对"中国挑战"列为北约议程中的优先事项。欧盟外交与安全政策高级代表博雷利指出,欧盟与美国不同,既不追求"新冷战"的战略对抗,也不支持广泛的经济脱钩,欧洲必须走自己的道路,按自己的价值观和利益行事。[13]隐忧仍在:美欧盟友关系难回过去
  特朗普执政被终结之后,美欧修复关系是双方的理性选项,也有传统和现实的基础。但同时,双方关系的修复又注定是有限度的。在当今世界百年未有之大变局加速演进并由此产生高度的不确定性和不稳定性的形势下,包括美欧在内的各大战略力量都面临调整站位、界定利益目标和实行灵活多样的政策转型等挑战,这意味着美欧关系将会失去原有的稳定结构,其竞争的一面会加大,合作的限度也会从隐性转向显性。同时,美欧优先事项不同、战略分歧难消和信任缺失更是会直接制约双方关系的修复。"特朗普主义"虽已被击败但远未被摧毁,这将迫使拜登政府仍会坚持国内优先。不仅如此,"美国优先"仍将隐形地体现在拜登政府的对欧政策之中。欧盟虽然急欲推进其"重建"欧美关系的议程,但同时又对美国存在很大的不信任感。"特朗普主义"崛起的推动力源自于美国政府和其他机构公信力的下降,因此在欧洲看来,特朗普能够高票当选总统,正是美式民主衰落的表现,由此也使得美国这个国家不再值得信任。欧洲对2024年或2028年美国是否会产生"另一个特朗普"感到不确定,届时若"特朗普分子"(或特朗普本人)卷土重来并将特朗普的政治本能转化为方法和策略,而不是一时的奇想或推特治国,那么这样的"特朗普"可能比特朗普本人更危险。[14]如此,美欧关系也将再次遭遇无序和低潮。
  从中长期来看,欧洲对美国的信任危机将会使美欧关系在战略层面变得更加疏远。欧洲在期待拜登带来一些变革之风的同时,也认识到必须为其后美国外交可能重回特朗普路线做好应对准备。有分析认为,拜登执政为欧洲提供了一个在不引发不必要摩擦的情况下思考并形成自身战略的机会,欧洲应表明愿与美国进行更紧密的合作,但同时应更加致力于实现战略自主。欧洲人一直以为有了美欧联盟就不必为自己的安全操心,美国在任何时候都会保护欧洲,但实际上这不过是一厢情愿。特朗普政府的对欧政策更是残忍地粉碎了这种幻想,即便是最坚定的大西洋主义者也应该明白,欧洲不应该永远依赖美国,也不应对美欧关系的未来盲目自信,因为美国也时不时会采取损害欧洲利益的行动。在未来由幅员辽阔的大国所主导的世界里,欧洲人捍卫自身利益的唯一途径是进行整合并达到同等的规模,而这只有依靠欧盟才能实现。[15]欧盟2016年提出"战略自主"并不是为了应对特朗普当选美国总统,如今也不应因特朗普失败、拜登当选而放弃这一目标;战略自主是未来几十年的欧洲计划,而不是应对下一届美国总统任期的计划。[16]
  與此同时,中国因素的凸显也将对美欧战略关系的走向产生复杂影响。拜登政府将会延续美国战略重心东移亚太的趋势,这不仅意味着欧洲对美战略重要性的下降,而且美国将会更加工具性地看待欧洲的价值,即欧洲能对美国的对华战略作出什么贡献。[17]欧洲对美国转向与中国竞争应是忧大于喜,因为它一直希望美国和跨大西洋联盟将重心放在欧洲并将威慑俄罗斯作为主要目标,同时忧虑中美关系恶化可能会加剧欧美分歧。从保护自身利益出发,欧盟本能地希望在中美间寻求平衡,通过"战略自主"使自己能够在激烈的中美竞争中找到立身之处以及获益。虽然欧盟会寻求同拜登政府就"中国问题"加强对话与协调,但它不会对美国亦步亦趋,更会避免沦为美国推行其对华战略的工具。若拜登政府在对华政策上强拉欧洲与其完全配合,则势必会引起后者某些反弹,从而进一步加大美欧之间的分歧。总之,美欧关系会越来越受到中国及俄罗斯等大国因素的影响,变量增多凸显了美欧关系的脆弱性及其存在弱化的可能。
  综上所述,隐忧之下的美欧关系实际上只能在一定程度上被修复,而难以完全回到过去。美欧关系的裂痕既不始于特朗普,也不会终结于他。拜登政府或许会用其他表述替代"美国优先",但其对欧政策中的本国利益优先的本质不会变,或者说对美国而言,修复美欧关系是其实现长期"领导世界"的手段。欧洲固然会寻求与拜登政府合作以"重建"欧美关系,但它不会因此而放弃"战略自主",因为对它而言,"重建"欧美关系只是手段,"战略自主"才是其大战略的核心与终极目标。在世界百年未有之大变局下,美欧战略利益分歧加大难以避免,从而注定了美欧传统盟友关系难回过去。
  (作者系外交学院国际关系研究所教授)
  (责任编辑:苏童)
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  [1] 《有这样的朋友,谁还需要敌人?—美欧关系"伤"有多深?》,新华网,2018年12月19日,http://www.xinhuanet.com/world/2018-12/19/c_1123875880.htm。
  [2] Nicholas Burns et al., "Stronger Together: A Strategy to Revitalize Trans-Atlantic Power," December 15, 2020, https://www.belfercenter.org/publication/stronger-together-strategy-revitalize-transatlantic-power.
  [3] 《若拜登入主白宫,"历史低点"的美欧关系如何生变?》,2020年11月6日,https://mp.weixin.qq.com/s/tATXN2xtWW8R6au8W3hnqQ。
  [4] "Trump Has Destroyed Americas Power and Influence," July 14, 2020, https://foreignpolicy.com/2020/07/14/trump-biden-foreign-policy-alliances.
  [5] Graham Allison, "Biden Presidency Will Not Be A Third Obama Term Administration," Global Times, November 23, 2020, https://www.globaltimes.cn/content/1207739.shtml.
  [6] Joseph R. Biden, Jr., "Why America Must Lead Again-Rescuing U.S. Foreign Policy After Trump," Foreign Affairs, March/April, 2020, https://www.asiascot.com/news/2020/10/22/why-america-must-lead-again-rescuing-u-s-foreign-policy-after-trump/.
  [7] 同[5]。
  [8] Joseph S.Nye, Jr., "Can Joe Bidens America Be Trusted?" December 4, 2020, https://www.belfercenter.org/publication/can-joe-bidens-america-be-trusted.
  [9] "French and German Foreign Ministers: Joe Biden can Make Transatlantic Unity Possible," November 16, 2020, https://www.washingtonpost.com/opinions/2020/11/16/.
  [10] European Commission and High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy, "Joint Communication to the European Parliament, the European Council and the Council: A New EU-US Agenda for Global Change," December 2, 2020, https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/joint-communication-eu-us-agenda_en.pdf.
  [11] 同[3]。
  [12] Uri Dadush and Guntram B. Wolff, "What Should Europe Expect From American Trade Policy After the Election?" October 8, 2020, https://www.bruegel.org/2020/10/what-should-europe-expect-from-american-trade-policy-after-the-election/.
  [13] Sven Biscop, "Act As if It Does Not Matter Who Wins," November 3, 2020, https://www.egmontinstitute.be/act-as-if-it-does-not-matter-who-wins/.
  [14] Sven Biscop, "Bidens Victory and Europes Strategic Autonomy," November 24, 2020, https://www.egmontinstitute.be/bidens-victory-and-europes-strategic-autonomy/.
  [15] 同[14]。
  [16] 同[14]。
  [17] 同[13]。
 
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