关于我国行政区划改革应撤销地级县级还是乡镇级研究分析

　　我国的行政区划改革，始终都是以＂推进国家治理体系和治理能力现代化＂为目标的。因此，我们可以看到近些年来国家一直在积极开展简化行政层级、提高行政效率的试点工作，比如浙江省龙港县级市直管社区、全国四个不设区地级市直管乡镇、重庆直辖市和海南省及新疆兵团直辖县和县级市、个别省份推行＂省直管县＂等试点工作。因此，城镇规划君何方洪认为，未来我国肯定会在减少地级、县级或乡镇级这三个层级上，至少会减少一级。具体是哪一级会被撤销，要看未来的具体试点结果和效果。但是从目前的情况来看，要大规模撤销某一层级都不现实，所以今天我们就要研究探讨一下全国撤销地级、县级和乡镇级的试点情况。
　　一、撤销地级行政区试点及成效分析
　　我国目前的行政层级为＂中央——省级（省、自治区、直辖市、特别行政区、新疆生产建设兵团）——地级（地级市、自治州、地区、盟）——县级（县、自治县、县级市、市辖区、旗、自治旗、特区、林区、县级管理区、农牧团场、林场）——乡级（乡、镇、街道、苏木、民族苏木、县辖区）——村级（村、社区、嘎查、连）＂，总共有六级。其中＂地级＂和＂村级＂在《中华人民共和国宪法》中是不存在的，我国宪法规定的行政区划层级只有省级、县级和乡镇级这三个层级。目前国家减少行政层级的方向主要集中在减少地级、县级、乡镇这三个层级。
　　国内有众多的专家学者和网友一直都在呼吁撤销地级，实施＂省直管县＂体制。党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要优化行政区划设置，有条件的地方探索推进省直接管理县（市）体制改革。这说明国家是比较支持探索撤销地级，实行＂省直管县＂体制的。毕竟撤销地级比较符合《宪法》的规定，在法律层面上没有太大的障碍。
　　现行的＂市管县＂体制是从1983年以来逐渐形成的。尽管宪法规定中国行政区划为中央、省、县、乡镇四级制。但由于县数量太多，就逐步设立了若干地区来代管县，这些地区又逐步撤地设地级市，形成了实际上的中央、省、地级市、县、乡镇五级。在改革开放初期，这里曾一度发挥了中心城市带动作用。但随着市场经济改革深入，特别是城市化明显提速，＂市管县＂体制消极因素逐渐增多。因为＂市管县＂存在两个方面的问题：一是地级市大量侵夺挤占下辖县的财政、税务、土地等资源，形成了＂市刮县＂现象。二是增加管理层级和成本，同时也降低了行政效率。
　　目前我国减少地级行政区的模式主要有三种类型:第一类是省直辖县级市，即在民政部的行政区划等级中不属于任何地级行政区划代管。属于县级行政区，不经地级行政区代管或管辖，由省级行政区直接管辖，独立于地级行政区之外单独建制，由所在的省或自治区直接领导和管理，与地级行政区享有相同的政治、经济和社会管理权限的县级行政区。这类县级市全国只有20个，分别是河南省直辖的济源市，湖北省直辖的仙桃市、天门市、潜江市，海南省直辖的五指山市、文昌市、琼海市、东方市、万宁市，新疆维吾尔自治区直辖、新疆兵团管理的第一师阿拉尔市、第二师铁门关市、第三师图木舒克市、第四师可克达拉市、第五师双河市、第六师五家渠市、第七师胡杨河市、第八师石河子市、第十师北屯市、第十三师新星市、第十四师昆玉市。
　　第二类是省计划单列市，在省的社会与经济发展计划中列入户头并赋予这些县级市相当于地级市一样的经济管理权限。主要有陕西省韩城市，浙江省的义乌市、东阳市；江苏省的江阴市，黑龙江省的漠河市；广东省的普宁市、陆丰市、信宜市、廉江市、化州市，内蒙古自治区满洲里市、二连浩特市，吉林省梅河口市等。这一类县级市是已被所在省份确定为省内计划单列市，在经济管理上，享有与地级市同等的经济社会管理权限，原本需上报地级市审批的事项现在可直接自行审批，需要省级审批的土地、项目、资金等事项可接报省，无需再经过地级市；市委书记、市长级别由正处级提升为副厅级，由省委管理任免。
　　第三类是省直管县级市，是由省级行政区直接管理县级行政单位的各项事务。由省、自治区政府赋予县（市、区）财政自主权或享有其他社会管理权利，但行政区划仍旧隶属于原地级行政区。省直管县主要有河北省定州市、辛集市、迁安市、涿州市、任丘市，河南省巩义市、汝州市、长垣市、邓州市、永城市，安徽省广德市，江西省共青城市、瑞金市、丰城市，江苏省昆山市、泰兴市，吉林省珲春市、公主岭市，广东省罗定市等。
　　近十多年来，我国已经有十多个省启动了财政体制省直管县和扩大县级政府经济社会管理权限的试点。比如各省试点改革的做法主要有三方面：一是通过强县扩权，把地级市的经济管理权限直接下放给某些重点县。二是从财政管理入手，实行由省直接对县的管理体制，不再经过地级市。三是对县里的主要领导由省里直管，提升县级主要领导的职级和规格。
　　二、撤销县级行政区试点及成效分析
　　我国293个地级市中，除了东莞市、中山市、儋州市、嘉峪关市等四个不设区的地级市外，其余289个地级市都是设区的地级市。而城镇规划君何方洪今天说的撤销县级行政区试点，其实就是试点设立不设区的地级市，也就是我们通俗地讲得＂直筒子地级市＂，又叫作＂地级市直管镇＂模式。这一模式是指在地级市与乡镇之间减少了＂县＂这一行政层级，地级市直接管辖乡镇和街道，不管辖县、县级市和市辖区。实行这种模式，可以减少一级政府，即减少了县级行政区，从而节约了行政成本。同时，可以整合行政资源，提高行政信息的流转速度和准确率，提高行政效能；在方便地级市对乡镇的直接管理的同时也提高了乡镇的积极性，有其可取之处。
　　直筒子地级市的存在有其独特的历史和地方政治原因，不能轻易地断言好坏。这些不设区的地级市原来都是县，其实就是一个县的面积，后来因为在经济、地理、文化等方面的重要性而设立县级市，但是辖区面积太小，不可能再分设多个市辖区或县，只能采取＂不设区＂这种＂直筒子＂管理模式。这也是一种行政上的变通。比如广东省的＂直筒子＂地级市东莞市，其市域面积2400多平方公里，1985由原来的东莞县改为县级东莞市，1988年升级为地级城市，最初也计划设区，但后来没有得到施行。但是在实际运行中，除了城镇规划君何方洪上面描述的简化行政层级、提高行政效率、提升乡镇积极性的作用外，其实还存在不设区的市所辖乡镇＂权小责任大＂和＂小马拉大车＂的问题，这也是需要在今后研究解决的重点问题。
　　目前，全国共有4个不设区的地级市，分别是广东省东莞市、中山市，海南省儋州市，甘肃省嘉峪关市（曾经三沙市和三亚市都是不设区的地级市，但后来都设立了市辖区，已经成为了设区的地级市）。其中，东莞地级市下设莞城街道、东城街道、万江街道、南城街道4个街道，以及石龙镇、虎门镇、中堂镇、望牛墩镇、麻涌镇、石碣镇、高埗镇、洪梅镇、道滘镇、厚街镇、沙田镇、长安镇、寮步镇、大岭山镇、大朗镇、黄江镇、樟木头镇、凤岗镇、塘厦镇、谢岗镇、清溪镇、常平镇、桥头镇、横沥镇、东坑镇、企石镇、石排镇、茶山镇等28个镇。
　　中山地级市下设石岐街道、东区街道、西区街道、南区街道、五桂山街道、火炬开发区街道等6个街道，以及黄圃镇、南头镇、东凤镇、阜沙镇、小榄镇、东升镇、古镇镇、横栏镇、三角镇、民众镇、南朗镇、港口镇、大涌镇、沙溪镇、三乡镇、板芙镇、神湾镇、坦洲镇等18个镇。海南省地级儋州市下设那大镇、和庆镇、兰洋镇、南丰镇、雅星镇、大成镇、东成镇、光村镇、木棠镇、峨蔓镇、中和镇、新州镇、王五镇、白马井镇、排浦镇、海头镇等16个镇。嘉峪关市下辖雄关、钢城2个街道，峪泉镇、新城镇、文殊镇3个镇。
　　三、撤销乡镇级行政区试点及成效分析
　　2019年国家推进浙江省龙港镇新型城镇化改革试点，当年8月，经国务院批准撤销了苍南县龙港镇，设立了县级龙港市，龙港市由浙江省直辖，由温州市代管，龙港市成为了全国首个镇改市以及全国首个不设乡镇、街道的县级行政区域（其实龙港市并不是全国第一个镇改市，福建省石狮市也是由镇改市而来）。2020年4月26日，龙港市＂村改社区＂工作全面完成，全市73个行政村全部撤村改社区，其中，凤翔村和朱家站村合并改为金星社区，其他71个村都是在原来的村庄基础上直接改为社区，至此，龙港市无农村村委会，只有102个城市社区。2021年3月，龙港市原9大片区更改为26个社区联合党委。
　　龙港镇获批＂镇改市＂，成为全国唯一的＂不设乡镇和街道，由县级市直管社区＂的县级市。这是全国撤销乡镇级行政区的试点（其实准确地说龙港原本就是镇，升格县级市后，自然就没有乡镇了），让大家眼前一亮，原来县或县级市也可以不必设乡镇和街道的，这不就减少了乡镇这一级多少编制了。
　　其实，龙港市并不是我国最早的不设乡镇的县级行政区。据城镇规划君何方洪了解，最早撤销乡镇级行政区的城市是安徽省铜陵市，铜陵市的铜官山区原有6个街道办，2011年铜官山区将6个街道办事处撤销后将原49个社区合并为18个大社区，街道办原有的功能主要移交给了社区，街道办工作人员全部分流到社区。这一改革模式被称为＂铜陵模式＂。
　　除了铜陵模式外，还有海南省的三沙市和三亚市均撤销了乡镇级行政区。2014年2月11日，国务院批复三亚市撤六镇新设四区，分别为吉阳区（撤销原河东管理区、吉阳镇、亚龙湾管委会）、天涯区（撤销原河西管理区、凤凰镇、天涯镇、育才镇、三亚湾管委会）、海棠区（撤销原海棠湾镇、海棠湾管委会）、崖州区（撤销原崖城镇）。这四个区均不设乡镇和街道，海棠区下辖4个社区（居）、19个行政村；天涯区共下辖45个村（居）委会，其中村委会20个、居委会25个；崖州区共下辖7个社区和24个行政村；吉阳区下辖21个社区、16个行政村，1个南新居，1个经济场，97个自然村，297个村民小组。2020年4月18日，经国务院批准，海南省地级三沙市设立西沙区、南沙区。两个市辖区共管辖10个社区，10个社区包括9个居民社区和1个部队家属社区。
　　城镇规划君何方洪认为，一个城市管理层次越多，信息失真的可能性就越大。当一个县级市减少了乡镇和街道这一个层级后，全市的信息上下互动交流更快速了，市委市政府及相关部门对各方面和全市百姓的诉求可以及时反馈，提高全市社区管理服务的效率。同时，撤销乡镇和街道后，社区居民的自我管理、自治能力通过强化社区以后，能够得到很大的提升。