新环境保护法与生态保护补偿制度的研究

　　2014 年4 月24 日，《中华人民共和国环境保护法》由中华人民共和国第十二届全国人民代表大会常务委员会第八次会议修订通过，自2015 年1 月1 日起施行。面对中国保护和改善环境的新形势新要求，新环境保护法强化了环境保护的战略地位，在强调政府监督管理责任、保障环保信息公开和公众参与、建立健全环境监测制度、突出重点污染物排放总量控制制度、完善跨行政区污染联防制度等方面对自1989 年12 月起施行的原有环保法进行了较为全面的修订。生态保护补偿制度在新环境保护法中亦被单独明确提出，成为新环境保护法的亮点，引起了各方的关注和讨论。2014 年10 月20 日至23 日，中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议在北京召开。全会提出全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，对中国加强生态环境保护、强化环境法治具有重要意义。生态保护补偿制度是自然资源有偿使用制度的重要内容之一，对解决中国目前的生态问题，实现全面、协调、可持续发展意义重大，亦应成为实现环境法治的重要方面。
　　1997 年Robert Costanza 等人在《自然》( Nature)杂志上发表了《世界生态系统服务价值和自然资本》( The Value of the Worlds Ecosystem Servicesand Natural Capital) 一文，首次系统地对全球生态系统服务与自然资本的价值进行研究，测算出全球生态系统服务功能每年的总价值为16 - 54万亿美元，平均为33 万亿美元，对生态补偿制度的研究起到了划时代的作用。而发达国家生态补偿实践则可追溯到20 世纪初，如美国、德国等国的矿区生态修复，美国土地休耕生态补偿以及日本的水源地生态补偿等。2010 年5 月中国林科院发布首次对中国森林生态服务功能进行物质量和价值量评估的研究成果，表明中国森林生态系统的生态服务总价值为每年10 万亿元人民币，大体上相当于目前GDP 总量30 万亿元人民币的1 /3。生态问题依然是制约我国可持续发展最突出的问题之一，生态产品依然是当今社会最短缺的产品之一，生态差距依然是中国与发达国家之间最主要的差距之一。
　　随着自然权利的兴起，对生态正义理念的呼唤，为满足生态安全的要求，符合生存权、发展权与环境权协调发展的需要，中国生态补偿的法律制度也在天然林资源保护工程和退耕还林还草工程等工程的实施过程中加速成型。《中华人民共和国宪法》对生态环境保护、利用、改善以及自然资源的权属等作了的总体性规定。《宪法》第9 条明确了除土地资源之外的各种自然资源的国家所有权，以及国家保障自然资源的合理利用，禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。第26 条规定: 国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林，保护林木。这些宪法规范明确了土地、矿产资源以及其他自然资源的权属和生态补偿的受偿主体，也明确了国家、社会组织和个人的生态环境和资源保护的义务，包括提供生态补偿的义务。第26 条的规定可以解释为国家运用包括经济激励机制在内的方法鼓励生态服务功能的提供者。《中华人民共和国环境保护法》( 1989) 中第5 条、第8 条以及第19 条的规范也明确了对保护和改善生态环境者应给予激励或奖励，对自然资源开发利用者赋予环境治理或生态恢复的义务。
　　新环境保护法第三十一条规定国家建立、健全生态保护补偿制度，加大对生态保护地区的财政转移支付力度，指导受益地区和生态保护地区人民政府通过协商或者按照市场规则进行生态保护补偿。通过各方近10 年的努力与建设，此次环境保护基本法对生态保护补偿制度的确认最终使得中国生态保护补偿制度框架得以建立，并将有力推动其他配套基础性制度的完善。据统计，中央财政安排的生态补偿资金总额从2001 年的23亿元增加到2012 年的约780 亿元，累计约2500 亿元。国家重点生态功能区转移支付从2008 年的61 亿元增加到2012 年的371 亿元，累计安排1101亿元。作为国内第一批建立和实施生态补偿制度的城市，从2006 年到2013 年8 月，杭州市财政转移支付生态补偿资金4. 5 亿元。 为改善空气质量， 2014 年山东省级财政共发放生态补偿金2. 1亿元。然而，与大笔资金投入不相匹配的是中国相关专门立法的缺失和法治体系的不完善。补偿范围与补偿标准的确定是否科学合理，转移支付补偿资金渠道是否多元，对补偿资金管理监督是否到位，保护者和受益者的权责是否明晰是在新环保法基础上进一步健全生态保护补偿制度的基础和必要条件。
　　一、补偿范围与补偿标准的制定
　　科学的补偿范围与补偿标准是构建中国生态保护补偿制度的重要组成分，直接关系到生态补偿的效果以及价值目标的实现。以中国森林资源生态效益补偿制度为例，由于补助范围及补偿标准的确定缺乏科学性，相关法律与政策的实施脱离实际，有限的补偿范围，单一、过低的补偿标准使得补偿并未达到预期的效果甚至抑制了生态补偿功能的发挥。一份来自基层的调研报告指出，在相同条件下，生态公益林补偿仅为商品林效益的1 /9，甚至与种植粮食作物和退耕还林所获补贴相比，也有较大差距。江苏省沿海防护林补助标准是按面积发放的，虽然简单、易于操作但却忽视了沿海防护林的质量。又比如灌木林在青海水源涵养的功能大，是生态公益林重要的组成部分。但目前尚有1900 万亩灌木林地、疏林地、灌丛地未纳入补偿范围。新环保法明确了生态保护补偿制度，却依然没有对补偿范围及补偿标准的确定给出指导性的立法建议。地方立法虽然可以制定有关具体操作条款，但实际情况是在40 个地方立法文本中，只有7 个法律文本( 仅占17. 5%) 提出了具体的补偿标准，且主要集中在效力等级较低的地方政府规章之中，如2015 年1 月12 日四川省人民政府办公厅发布的《四川省人民政府办公厅关于实施新一轮退耕还林还草的意见》。
　　对于流域水资源生态保护补偿来说，补偿范围及标准的确定及适用更加复杂。人类活动对于水资源的利用是多方面的。农业、工业、渔业、制药及生物技术的发展都离不开水资源的供给。涵养水源、封山育林、水土保持、维护生物多样性及调节气象等均是流域水资源提供的生态财富。然而，人类对土地的利用、对水资源的浪费及污染、对流域河道的改造以及为发展渔业而引入的外来物种均可以对流域水资源带来极大的破坏，造成严重的生态问题!6。而流域内各自然要素的相应变化会引发流域内的自然灾害，如旱灾、洪灾等气象灾害; 地面塌陷、滑坡、地裂、崩塌、泥石流等地质灾害。进而引发流域内生物种群的变化。究竟以环境效益作为补偿标准还是以流域管护费用和保护增加的各项成本以及因为保护流域水资源所带来的经济损失作为补偿标准，学术界的观点并不统一。!8欧洲曾在农业经济活动中采取在生态环境受到破坏以前给与补偿的标准，以激励这些提供者主动提供更为优良的服务。
　　国家建立、健全生态保护补偿制度是新环保法的一大亮点，其中如何通过具体法律法规和政策措施使生态补偿机制落到实处，研究解决操作中的具体问题才是今后的立法方向及根本所在。科学的补偿范围与补偿标准需要以保护生态完整性为原则，杜绝一刀切的做法，明确划分生态补偿的类型、核算方法及指标体系。法学与经济、环境科学的交叉研究将在这一领域发挥重要的作用。新环境法第七条规定国家支持环境保护科学技术研究、开发和应用，鼓励环境保护产业发展，促进环境保护信息化建设，提高环境保护科学技术水平。前沿的技术应用、不确定的环境风险、复杂多变的法律关系都给环境保护法律规制带来了挑战。作为与科技发展结合较为紧密的法学部门，环境保护法律的制定与执行应该更加科学、具体、明确、及时。
　　二、多元的补偿资金渠道
　　按照新环保法第三十一条的规定，国家在加大对生态保护地区的财政转移支付力度之上，指导受益地区和生态保护地区人民政府通过协商或者按照市场规则进行生态保护补偿。第二十一条规定国家采取财政、税收、价格、政府采购等方面的政策和措施，鼓励和支持环境保护技术装备、资源综合利用和环境服务等环境保护产业的发展。生态补偿的方式归纳起来可以分为四大类型: 资金补偿、实物补偿、政策补偿、智力补偿。资金补偿是最常见的补偿方式也是最迫切急需的补偿方式。生态补偿资金需求量大，多元的补偿资金渠道可以减轻中央和地方政府( 尤其是地方政府) 的财政负担，保障生态补偿制度的实施，是健全生态保护补偿制度的关键所在。因此必须广开财源，大力推进环境和生态建设的市场化运作方式，引导企业成为环保的投入主体，借助市场机制和法律手段，发展循环经济，鼓励国际合作，促进增汇减排。除国家财政拨款外，征收生态安全保险金、向受益人收取森林资源生态补偿费、生态法人公开募集森林资源生态补偿基金、发行生态彩票以及BOT( Build，Operate，Transfer) 融资方式等均是有效的资金筹集途径。
　　在我国的生态补偿模式中，政府补偿是主体模式，带有强制性、体系性的特征，难以体现补偿的激励作用。!12为了降低环境政策的执行成本，同时获得理想的环境效果，许多国家在环境管理实践中，更加注重运用以市场为基础的经济手段，因此形成了一系列有利于环境保护的经济政策和手段，即通称之环境经济激励政策。在生态补偿制度中引入市场机制，拓宽融资渠道可以借鉴排污权交易制度中的最佳控制方案，降低整个社会生态补偿的成本，充分发挥市场经济的优化配置作用。合理、科学的融资模式，最终是希望以最小的环境、社会、经济代价最有效地处理生态危机，保护生态平衡与安全。在进行生态保护补偿时为保证其经济效益的实现，除了完善生态环境、自然资源的产权制度，建立自然资源价值评估标准之外，地区差异、环境风险水平、经济发展水平等都应考虑在内。在权利界定和程序规则上使社会成本最低化、社会资源配置达到最优点的法律规则也将成为环境法律修改与完善的方向。
　　通过市场机制实现自然资源提供的生态服务或产品市场价值的基础是自然资源的价值评估制度。许多国家试图开展包括森林生态系统服务在内的环境经济核算。据统计，森林价值评估与绿色核算在发达国家更加普遍，欧盟统计局自1995年起就开始在其成员国中开展森林资源核算项目。虽然评估机构的设置与评估方法等问题还没有统一的解决方案，价值评估制度还是让人们认识到了自然资源的巨大生态价值，提高了享用资源的成本意识，激发了企业和社会维护及扩大这些价值的投资兴趣，为生态环境、自然资源的产权流转和多目标经营提供了科学依据。世界范围内，对自然资源的生态价值评估仍处于一个发展的阶段。因为影响生态系统的因素繁杂，各生态要素之间的关系也并不单一，如何通过法律确定生态价值评价过程的范围、内容、标准与程序，将其纳入到法律规范中来也对各国的环境保护法律立法者提出了更高的要求。这也会在很长时间内制约其作为强制性条款被纳入环境保护法律体系。
　　三、严格的管理监督与全程环境监测
　　新环保法进一步加大了地方政府和环保部门的责任。地方政府及其环保部门应当负责环境质量及突发事件; 上级人民政府环保部门可对下级违法人员进行处罚; 环境违法并造成严重后果的主要负责人应当引咎辞职。在生态保护补偿制度的构建中，严格的管理监督制度是补偿资金落到实处，发挥作用，实现价值目标的根本保证。上至《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》，下至地方各省市生态补偿专项资金使用管理办法，对生态补偿制度的运行及补偿资金的管理看似有较为完整的法律规范进行规制。然而，基层资金管理人员有限的综合能力水平、管理分工不明确、内部控制不完善以及管理信息不对称使得生态效益补偿资金管理过程中会出现相应的漏洞，最终导致生态效益补偿资金管理效率不高，甚至会出现资金档案泄露等严重问题。新环保法实施以后，管理人员所担负的领导责任进一步明确，一旦出现资金问题，比如资金使用不当、有资金缺口时可以依法追究相关部门及人员的责任。但严格的管理监督制度除了具备事后问责的功能，还应该同时做好事前的预防和事中的跟踪监督并提高生态环保监测监管的科技支撑力度。
　　环境监测管理亦应成为生态保护补偿制度中必不可少的一部分，也是实现环境风险管理的重要手段，为其提供风险管理的依据。从某种程度上说，环境风险管理就是根据对生态环境全面的环境监测管理，找出在最大可能上避免环境风险发生的措施，并与其所产生的经济利益相平衡。换句话说环境监测管理是手段，而环境风险管理则是最终的目标。根据环境经济学原理，管理者所要作出的判断和拥有的灵活性越多，潜在的效果就越好，但是规制的人事费用也会越高。但当管理者对各行业逐渐熟悉之后，利益冲突又将成为下一个风险。在这种情况下，通过对环境监测管理进行规制，提出监测的标准以监督管理技术的具体运行，也会避免上述风险的产生。对生态保护补偿机制的实施进行环境监测管理，数据的提供和信息的披露尤为重要。当监管很难并且信息监控和处理的资源有限时，最好的方法就是引出信息。资料收集方法的标准化( 如详细说明所收集信息的特性以及信息收集和处理的过程) 以及对伪造信息的严厉处罚，可以提高获取准确信息的可能性。为保证监测管理过程中监测者获得的数据的准确性和及时性，监测管理中需要标准的信息收集方法，这就需要通过法律规制来进一步完成和实现。
　　四、受益者与受偿者的权责分配
　　国务院关于生态补偿机制建设工作情况的报告中指出生态补偿的支付主体是生态受益者，以及代表受益者的各级人民政府。中央政府主要负责国家重点生态功能区、重要生态区域、大型废旧矿区和跨省流域的生态补偿; 地方各级政府主要负责本辖区内重点生态功能区、重要生态区域、废旧矿区、集中饮用水水源地及流域海域的生态补偿。受益者和保护者权责的进一步明确仍然是健全生态保护补偿制度的主要任务并与管理监督制度紧密联系。如何界定生态受益者以及补偿对象是明晰生态补偿权责的重点。而界定生态受益者与补偿对象又需要中央及地方政府充分了解掌握生态区域、生态保护者的情况，将生态补偿合理覆盖到相关区域，及时足额拨付补偿资金，避免发生保护成本较高、补偿偏低的现象，影响保护者的积极性。为进行森林生物多样性保护的生态补偿，美国国会曾召集相关领域专家组成科学家委员会，在起草相关法规草案前召开会议有次之多并辅之以广泛全面的调查，充分保证了生态补偿对象范围及补偿标准的科学合理，也使得政府明确了日后进行生态补偿的责任所在。企业、社会团体、非政府组织等作为受益者亦应负有生态补偿义务，但这一点尚未在各省市生态补偿条例中有所体现。其具体义务内容、实现方式及监督机构都有待法律的进一步明确。
　　可以肯定的是在生态补偿中，单一部门是无法独立完成包括资金转移支付、实时监测、信息公开、投诉处理、环境恢复等所有的事项的。在进行生态保护补偿时，各行政机构、企事业单位及社会群体都应该明确自己的责任，迅速有效地响应有关政府的各项要求。当前，环境问题是趋于复杂、不确定和多变的。为此，无论是在生态保护补偿中还是在环境应急管理中都应该确定协同联动机制，这有利于降低环境管理的成本，提高环境管理的效率，实现环境管理的效果。与此同时，受偿者在收到补偿的同时，应切实履行生态保护建设责任，保证生态产品的供给和质量。对于生态补偿甚至是自身为保护生态环境作出的贡献很多重点保护区的百姓的了解都非常有限。但是以上这些活动却都与百姓的切身利益息息相关，保护成本较高、补偿偏低的现象屡见不鲜。公众有权利也有必要通过政府和相关社会团体的信息发布，充分了解补偿的范围与标准，并应该可以通过相关听证程序表达自身的意愿与诉求。新环保法在第五章专章规定了信息公开和公众参与。这既是对公众环境权的重视、知情权的保障，也会收获公众对于环保活动的理解和支持，还有助于公众根据相关信息和科学知识，自觉地履行环境保护与生态保护建设责任，有利于社会的稳定，也为生态保护补偿的进行创造了良好的社会基础。
　　结语
　　作为自然资源有偿使用制度的重要内容之一，生态保护补偿制度满足了生态安全的要求，符合生存权、发展权与环境权协调发展的需要，对中国实现全面、协调、可持续发展意义重大。2014 年新环保法以环境保护基本法的形式确认国家建立、健全生态保护补偿制度，明确了生态补偿制度的法律地位，奠定了构建中国生态补偿制度的框架与基础。但是狭窄的补偿范围，单一、过低的补偿标准，有限的补偿资金渠道，低效的监督管理以及模糊的权责分配都是健全我国生态保护补偿制度所亟需解决的问题。结合新环保法中有关鼓励环境保护产业发展，强调政府监督管理责任、保障环保信息公开和公众参与、建立健全环境监测制度等全新内容，科学的补偿范围与补偿标准需要以保护生态完整性为原则，杜绝一刀切的做法，通过法学与经济、环境科学的交叉研究，划分生态补偿的类型，明确核算方法及指标体系。多元的补偿资金渠道需要充分发挥市场经济的优化配置作用，建立自然资源的价值评估制度。对补偿资金的监督需要专业的管理人员，严格的问责制度，完善的内部控制以及充分的管理信息并辅之以全程的环境监测。明晰的权责分配则需要保障受偿者的知情权，明确除政府外，企业、社会团体等受益者的生态补偿义务并引导其与政府协同联动。